复旦大学“当代中国政治制度”课程假期调查报告

 

中国信访制度调查 

江睿 09300220076

任课教师：浦兴祖 教授 

2011年8月

 摘        要 

信访作为我国一项具有悠久历史渊源和社会基础的公民政治参与和民意表达的政治制度，在不同的历史阶段都发挥了沟通国家与公民相互关系的桥梁与纽带的重要作用。随着我国经济的高速增长、随着我国政治体制现代化进程的不断加快、随着人们权利意识与主体意识的觉醒、剧烈的社会冲突导致信访活动剧增。信访制度在众多的矛盾和过多的期望面前，显现出对问题解决的不力和对时代发展要求的不适应，信访制度正在面临着何去何从的重大抉择，信访制度的改革显

然已经成为目前国家和社会关注的一个热点问题。

在本文中，笔者就将结合具体案例，对中国现行信访制度的实际运作和社会基础进行剖析，并提出笔者对于信访制度改革的思考。不过由于笔者才疏学浅，文中肯定有很多不足之处需要进一步推敲和探讨。笔者愿与各位对该问题感兴趣的老师、学友共同努力，为我国信访制度的未来变革做出微薄的贡献。

 

关键词：信访制度，实证研究。

目录

 

引论       4

问题缘起       4

研究现状       5

研究思路和研究材料       7

研究范围       8

第一章 两个信访案例的剖析 ——张s和畅春英的故事       12

信访是怎么发生的？——张s的故事       12

信访是怎么处理的？——张s故事的发展和畅春英的故事       19

第二章 信访制度的文化解释和功能分析       35

信访制度的文化解释       35

信访制度的功能分析       38

第三章 去还是留：政治现代化背景下的信访制度       56

强化论、弱化论还是折中论       55

信访制度的定位和信访制度改革       57

政治现代化的思考       58

参考文献       60

致谢       63

 

引论

一、问题缘起

信访制度对于当今的中国人民并不是一个新鲜词。早在尧舜时期，中国的信访制度[1]就已出现了萌芽。随着中国古代政治制度的发展和确立，中国古代信访制度也随之发展并达到了顶峰。信访制度已成为了中国古代政治制度中不可或缺的重要组成部分。虽然从最早的原始社会末期尧舜设立“进善旌”、“诽谤木”、“敢谏鼓”到清朝中后期特别兴盛的“京控”[2]、“叩阍”[3]现象，中国古代信访制度的形式出现了一些变化，但从信访制度的实质和目的来看，几千年来信访制度的核心并没有发生重大的变化。然而当20世纪封建制度被推翻，中国共产党带领广大中国人民推翻了三座大山的压迫，成立新中国建立社会主义制度开始，中国的信访制度在实质上发生了翻天覆地的变化。信访从封建制度下以皇权的强化压制权利的发育变成了共产党创造的一种特殊的权利救济机制[4]，信访制度从此进入了一个新的发展阶段。

在新的发展阶段里，信访制度的发展经历了不少坎坷，信访制度的实践也出现了很多之前没有遇到的问题，但是总体而言还是在曲折中得到了发展和进步。1995年中国第一部严格意义上的信访行政法规《信访条例》颁布实施，信访制度从此进入了有法可依的时代。2005年新《信访条例》颁布，信访制度的运行得到了进一步的规范。

然而在信访制度得到进一步发展的同时，围绕信访制度的存废、信访制度的功能定位、信访制度的未来走向，近些年来学术界也出现非常多的讨论。2003年底，《瞭望东方周刊》发表了由胡奎、姜抒撰写的文章《2003年中国遭遇信访洪峰新领导人面临非常考验》，一场关于中国现行信访制度的改革大辩论由此拉开了帷幕。据笔者以“信访”一词在cnki（中国知网）学术趋势上搜索，这场辩论从2003年底2004年初开始，在2006-2007年达到了高潮，在2008年出现了比较大的拐点，随后有所平息。（见图一，因cnki未统计2009-2011年数据，这两年的数据比较暂难以分析）。可以说，信访制度已经成为中国当前社会学、人类学、法学、政治学研究的一个热点。

图一   “信访”问题学术关注度变化趋势图（CNKI）

而笔者对于这个问题的关注开始于2010年。2010年4月，笔者因社会实践的因素，非常偶然地与一些访民进行了长时间面对面的交流，进而开始帮助他们搜集相关法律法规资料，并为他们进京上访提出了一些建议。2010年8月，笔者在北京用一天的时间暗访了国家信访局，利用此机会与大量访民进行了沟通交流，了解了访民的案件情况和在北京的生活情况，亲眼目睹了访民在国家信访局门口的种种遭遇。当天，笔者又以普通公民身份走进国家信访局，了解国家信访局的工作流程以及信访接待情况，获得一定量珍贵的影像和文字资料。这两次集中的实地考察，让笔者对于信访制度运行中存在的诸多问题有了一定的了解，对于这个问题有了一些浅显的思考。不过后来一直苦于没有机会和时间，也考虑到自己学识的肤浅，总是没有将这些思考形成文字，一再耽误了自己对这个问题的继续和深入思考。

此次承蒙课程调研之要求，让我有动力也有机会对信访制度做进一步的研究探讨，对于这个制度的功能定位、未来发展阐述一下自己不太成熟的看法。在这篇不太长的论文里，我将以案例分析为切入口对信访制度的起源发展做一个简单的梳理，对于现行信访制度的运行情况进行分析，最后提出我对于信访制度未来改革发展的一些看法。希望我的阐述和思考能够对于读者了解这一制度的发展和演变有所帮助，更希冀我也能够通过这种方式，为信访制度的改革发展尽一份力。

二、研究现状

学术界对于信访问题的研究主要有两种研究思路，一种是以刁杰成先生和胡中才先生为代表的历史学理论研究路径，另一种是以应星教授和于建嵘研究员为代表的法社会学、人类学实证研究路径。

历史学理论研究路径主要是将中国从古代到当代的信访制度发展进行全面或者选取一定时间段进行整理和研究，从历史发展的角度进行较为系统的梳理。研究材料主要来自于历史学书籍、报纸、档案等文字材料。这一方面主要的研究成果有《中国古代信访史话》（胡中才著，湖北人民出版社，2000）、《人民信访史略》（刁杰成著，北京经济学院出版社，1996）、《中国信访史论》（李秋学著，中国社会科学出版社，2010）、以及国家和地方信访工作部门出版的研究成果等。这些研究成果的发表，为学者对于信访制度历史发展的了解提供了很大的帮助。这些研究可以说是这一领域基础性的研究成果。

法社会学、人类学实证研究路径，是比较多的学者所采取的研究框架。

在具体方法上，有些学者采取对某一上访案件进行全程追踪或参与式观察，用讲故事的方式对上访活动进行描述，用纯粹社会学的研究方法对现行制度进行分析、评价，应星教授就是这种研究方式的代表者。他在博士生在读期间前往三峡库区挂职锻炼，担任库区移民大县平县副县长，并直接分管库区移民工作。工作期间，他比较方便地了解到平县山阳乡因修建水电站而引发的持续20多年的移民上访故事。他既看官方材料，又与直接处理这一问题的官员了解情况，同时还与上访群众建立了相当深厚的信任关系，从上访者这一角度对于这一事件进行了了解。经过研究，他完成了《大河移民上访的故事》[5]这一著作。对于选择这种研究方式的原因，在书中，他进行了阐述，在他看来“通过参与观察方法收集材料，通过建构故事来运用材料，这对于研究关系极为复杂且处于不断变动的社会运动或集体行动是非常适宜的”。[6] 除了应星教授外，张炜博士（现任中共临潼区委副书记）的《公民的权利表达及其机制建构—陕西省西安市临潼区信访状况研究报告》[7]也部分采用了这一研究方法。

还有一些学者，采取了另一种研究方法。他们采取了比较大样本的社会调查和访谈，通过和不同案件中的当事人接触，了解不同上访事件的发展情况，进而对信访制度进行全局式的观察分析，并就此提出信访制度改革发展的对策。这种研究方式的代表者是社会科学研究院的于建嵘研究员。他通过对600多名上访者的调查问卷、2万多封控诉信以及进驻上访村体验生活的经历，写成了一份颇有分量的调查报告《信访的制度性缺失及其政治后果》[8]，这份调查报告经过《凤凰周刊》、《南方周末》等媒体发布后，在理论界与实务界造成了巨大反响，他提出的信访弱化甚至取消的观点直接影响了2005年新《信访条例》的内容。张永和、张炜先生共著的《临潼信访：中国基层信访问题报告》也部分采取了这样的研究方法。

除了上述两种研究框架外，也有一些学者使用了比较研究的方法，他们将域外类似的制度与中国信访制度进行比较，提出了一些中国信访制度发展的新思路新看法。还有一些学者从制度规范的视角研究信访问题，提出了一些想法。

而从信访制度的研究者看，这一领域的研究者多以政治学、法学、社会学、人类学及历史学学者为主，其中又以社会学研究者的研究最为引人注目。而从时间角度看，基本上大多数讨论都是从2004年初开始的。在2004年以前，“信访无论是在纠纷解决机制的研究还是在行政救济制度的研究中，都处于非常边缘的位置，甚至根本不被承认。”[9]

三、研究思路和研究材料

研究选题很大程度上决定了研究思路的选择。在研究思路的选择上，笔者采取了现在大多数研究信访问题的学者所采取的路径，即通过对客观现象和现实状态的调查和描述进行法社会学的实证性研究。之所以选择这条路径，一方面，由于信访问题，作为一个如此社会化、如此通俗化的研究领域，我们没有理由不采取实证研究的方法进行分析和探讨。另一方面由于信访制度在中国并不是一个非常成型的制度，没有统一、固定和系统的制度框架，法内制度建设还不是很完善，在实际运作中存在着大量的法外制度，如果只运用查阅文献和制度研究的方法进行理论探讨，不免泛泛而谈，不够真实客观，缺乏针对性。因此，笔者选择了这样一条研究思路来分析这一问题。

不过笔者作为一个刚入门甚至还未入门的政治学学习者，即使参考了很多资深学者的研究思路，也不可避免地受到自己知识结构局限的约束，在本研究问题的思路设计上，出现一些错误和偏差。这些错误和偏差，还望阅读此文的老师不吝赐教，予以指出。

在阐述完研究思路后，笔者就研究所使用的材料进行一些简单的介绍。作为一个实证研究，材料的数量和质量直接关系到研究本身的科学性和研究成败。因此在材料的选择上，笔者也慎之又慎。

第一，关于制度本身的资料文件和统计数据。由于撰写本文的时间比较紧，再加之因为课程学习之缘故，笔者没有办法抽身前往国家图书馆、国家档案馆或上海市的相应机构直接去获取相关资料的一手文本。当然如果未来时间宽裕，笔者很希望能够有机会去获取。因此，资料只能采取从我校图书馆和上海市图书馆的相应藏书中获取经过研究处理过的材料。对于历史资料，笔者主要从刁杰成先生所著《人民信访史略》、李秋学先生所著《中国信访史论》中获取。对于统计数据，主要从《中国法律年鉴》、《人民信访》等带有官方背景的专业出版物中获取。

第二，具体案例，这一类信息主要采取三种方式获取。第一个方式，是通过网络、报纸、书刊获得一些被媒体广泛深入报道的典型信访案例，如通过《春风化雨集》[10]和《为了人民的利益》[11]这两本官方出版的信访案例集以及通过如《凤凰周刊》、《南方周末》等媒体。第二个方式，是通过学者所编著的信访问题研究书籍中获得，如上文所提到的应星教授所著的《大河移民上访的故事》及张炜博士所著《公民的权利表达及其机制建构—陕西省西安市临潼区信访状况研究报告》。第三个方式，则依靠笔者个人所做的田野调查案例。2010年5月，笔者前往江苏省M市就当地被清退后的代课教师生存情况开展调研，期间与代课教师中的一些上访者进行了接触，与他们进行了长时间的沟通，比较深入地了解了他们的案件和上访情况。M代课的上访案例，在本文的第一章信访制度运行中将重点进行阐述和分析。

四、研究范围

本文所研究的内容是政治现代化过程中的人民信访。在引论中有必要就信访和政治现代化两个概念及其关系进行明晰，以便于正文中就此问题进行探讨。

信访这个概念，是中国共产党创造的一个新概念、新词汇。官方第一次使用“信访”这个名词，是在1960年9月国务院下发的《关于建立国务院所属各部门人民来信来访工作协作组织的意见》中的这样一句话“掌握这项工作的领导人要……对所属单位的信访工作进行监督和指导”。[12]之后1982年，在中办、国办转发的《党政机关信访工作暂行条例（草案）》这个法规性文件中使用了“信访”的称谓。在1995年和2005年的《信访条例》中以法律形式确定了信访的概念。

不过虽然官方在1995、2005年以法律形式确定了信访的概念，但在学界普遍认为信访概念有广义和狭义两个层面的含义。广义上信访，不同文献对此定义不同，在此不一一列举。笔者比较赞同这样的定义方式，“广义的信访，是指古今中外的社会成员通过写信、访问等形式向社会组织管理者及其负责人反映个人或集体意愿的一种社会政治交往活动”[13]。而狭义上的信访，学界和官方都有一致的意见，指的是行政信访，即按照《信访条例》的界定方式，“信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”[14]

需要指出的是，在行文中，若没有特别声明，文中所指的“信访”，都是广义上的概念。在这里，信访人可以是公民，也包含法人、社会组织以及外国人、无国籍人。接受信访的机构，既包含各级人民政府和政府工作部门，也包含中国共产党各级组织、各级人大机构、各级政协机构、人民法院、人民检察院、各带有官方色彩的社会团体、组织（如下文案例中就有出现到妇联信访的情况）、新闻媒体、企事业单位等。信访方式，既包括传统的来信来访，也涵盖例如传真、电子邮件等方式。提出的意愿，既可以是意见、建议，也可以是控诉、申诉，提出其他要求等。

另外，在这里还有必要就信访与上访这两个概念进行辨析。上访是信访的一种类型，其通常是指信访人亲自登门，向有关机关表达意愿的活动，有时候又叫“走访”或者“来访”。[15]除了上访之外，信访还包括写信反映、网络渠道反映等方式。相比于其他反映渠道，来访方式更容易使所诉问题得到解决。而对于信访人而言，来访可以充分地使用其博弈技巧，相比于来信途径，可使接待人更容易产生同情心和解决问题的责任感，而这些情感在来信途径上就很难得以产生。对于国家而言，来访也远比来信更紧急。在国家看来，信访人迢迢跋涉花费大量的交通住宿费用所反映问题会远比一张薄薄的书信所反映的问题更迫切。如果无法妥善解决来访人的问题，来访人可以现场采取过激行动，这对于国家机关的正常秩序和形象也会带来极大的影响，这远比书信带来的压力更大。因此上访往往是控告投诉类信访者的第一选择。本文中所分析的案例中信访者就是以上访来访为主要的诉求方式。

本文研究的信访，是在中国政治现代化进程中的人民信访。之所以放在政治现代化的大背景下对信访问题进行讨论，主要是因为笔者在最初对信访问题的思考中发现，信访虽然是一个独立的社会制度或社会问题，但实际上意图对其进行深入的解剖和探讨，却无可避免地要牵涉到对中国政治现代化进程的讨论。在笔者看来，人民信访制度不过是中国政治制度的一个缩影，中国信访困境的背后，是本土的政治文化和政治现代化理念之间相互冲击碰撞的结果。抛开政治现代化理论，试图单就信访制度进行分析，就像忽略了主要矛盾，而从次要矛盾入手分析问题，所提出的问题解决方案就只能是一些治标不治本的方法，对于问题的根本解决没有任何作用。而从政治现代化的角度入手，则可以比较深入地就信访问题展开探讨，提出一些切中问题本质的解决办法。下面就政治现代化的概念进行明晰。

政治现代化是社会现代化在政治层面或政治领域的体现，它是指传统政治体系向现代政治体系转变的整个过程。[16]在学界，对于政治现代化的概念几乎不存在争议，不同学者所做的定义与上述的定义内容也基本相似。但在政治现代化的衡量和分析指标上，不同学者对此却各有说法。美国学者布莱克提出了政治现代化的五个方面的体现[17]，亨廷顿提出了政治现代化的四个方面的内容[18]，在这个问题上可以说不同学者看法不同。不过纵观各学者提出的内容，可以总结为政治现代化应有以下三个特征：权威的理性化、功能的分化和参与的扩大化。[19]

权威的理性化要求单一的、世俗化的、全国性的政治权威取代原有的、传统的、宗教的政治权威。功能的分化要求各职能部门功能分离，立法、行政、司法各司其职。参与的扩大化要求人民政治参与意识提高，政治参与机会增多，政治参与更加规范。

上述三个特征在信访问题中都有一定程度的体现，在正文的讨论中也将就这三个特征展开一定的讨论。[20]

为了避免因本文在网络传播过程中对当事人造成影响，在行文过程将笔者将所调查获取的案例中所涉及到的人名、地名、单位名称进行技术处理。但在援引其他文献中出现的案例材料时，也不对其文字、符号和行文体例作任何改动。

全文共分为两个部分，分别为引论、正文。引论部分就问题的研究初衷、研究现状和研究范围进行简单的介绍和界定。

正文共分为四章：

第一章，主要以案例为切入口对信访制度的实际运行状况进行讨论，分析信访制度实际运行中所存在的问题，揭示信访实际运作中各参与方之间的竞争、冲突、妥协和合作。

第二章，主要以功能研究、文化解释的方法，结合案例探讨信访制度实际所发挥的功能和效用，阐述在政治现代化的大背景下信访制度所存在的尴尬处境和改革发展困境。

第三章，结合第一、二章，提出符合中国国情的信访制度未来变革发展的政策建议。

 

第一章 两个信访案例的剖析

——张s和畅春英的故事

一、信访是怎么发生的？——张s的故事

张s，男，46岁，江苏省M市人，现为自由职业者。2009年8月开始带领M市部分代课教师[21]上访，上访目的为争取养老保障和医疗保障。

张s上访的原因，来源于其曾经的合同教师[22]身份。张s于1985年进入M市M小学担任乡合同教师。当时，M市尚未建立规范的教师队伍准入机制，再加之师范毕业生不足，M市教师队伍的选拔由学校或村组织在村民中选择提名，由乡政府考核后聘任，聘任后的教师即为乡合同教师。其后数年，因张s教学成绩优异，得到了数次续聘。下图二为张s1997年被聘为乡合同教师的文件。

图2 张s教师资格聘任文件（志政发【1997】7号文）

据张s介绍，20世纪80-90年代，M市教师队伍中的人员多与张s类似，为乡合同教师。当时M市各类合同教师总数约为200人左右，M市中小学的教师多数都为代课教师。不过就在张s等人担任乡合同教师时，20世纪90年代，国家对于农村义务教育的发展目标开始转变。随着义务教育普及目标的基本实现，我国教育重点从数量上的普及转向了质量上的提高。在这一背景下，国家出台了一系列加强教师队伍建设的政策，要求提高教师的学历和专业化水平。1992年8月，国家教委、国家计委、人事部、财政部联合下发了《关于进一步改善和加强民办教师工作若干问题的意见》，提出了解决民办教师问题的“关、转、招、辞、退”五字方针。2001年教育部又提出要严格教师资格条件，辞退不具备教师资格的人员。

在中央提高教师素质的政策要求下，也为了清理乡镇政府人员超编问题，切实减轻农民负担，1999年江苏省下发了《关于清理裁减全省乡镇机关事业单位超编人员和由农民负担的各类补贴人员的通知》（苏办发【1999】27号），在这份文件中将乡镇自行使用的代课教师作为重点要求予以清退。

在江苏省的要求下，M市于2001年开始着手对M市各类代课教师进行清理，张s也在这次清理范围内。在清退的同时，M市为了照顾这些代课教师未来的生活，按照教龄100元/年向这些代课教师提供了一次性补助，张s取得了1700元的补助。据张s称，当时他对如此低的补偿颇为不满，但考虑到如果反抗，可能连1700元都拿不到，于是并没有向乡政府争取更多的补助。

然而就在2001年代课教师清理之后，由于清理力度过大，又没有足够的正规教师予以补充，M市教师队伍出现了数量上的紧张。为了缓解这种紧张局面，2003年M市在明知上级政策禁止的情况下，出于现实压力考虑和正规人员补充进入教师队伍的过渡，以临时代课教师的名义（不是将代课教师转为正式教师）重新聘任部分被清退教师进入教师队伍。张s在此年又进入了M的教师队伍。

在2009年8月，由于师范生已逐步填补教师队伍的空缺，张s再次离开了教师队伍。此次清退，张s未获得任何补偿。此时张s已44岁，经历了两次聘任两次清退，已累计在教师岗位工作了23年。

2009年8月底，M市其他代课教师找到张s，告诉张s其他省市处理代课教师问题的政策和江苏省农村电影放映员[23]、赤脚医生清退后的补偿政策。张s了解相关情况后，思考了三天三夜。在他看来，“同为文卫系统，放映员与赤脚医生[24]都受到相当的重视，为何代课老师无法受到同样的对待？”张s不满意得到这样的对待，于是带领其他老师一起上访要求落实代课教师的医疗和养老保障。

故事叙述到这里，我们已经可以比较清晰地了解到张s上访的诉求。按照张s自己的说法，他所想要的只是一个为国家教育事业付出20、30年心血的教师所应该有的社会保障。他希望通过这样的保障，一方面获得一些物质上的补偿，另一方面也为M代课教师争取应有的社会认同，争取应有的“名分”。

在笔者与张s座谈时，笔者曾经问过他一个问题“你们所争取的保障是与正式教师一样的保障吗？”张s当时告知称，他们也了解自己在素质上可能比正式教师差，政府也有自己的难处，所以他们并不要求获得与正式教师一样的保障。他们只是希望政府能够出于他们为国家教育事业奉献多年的原因，给予他们适当的尊重和认可。在他们看来，如果能够达到正式教师保障水平的一半甚至四分之一，他们也是非常满足的。他们所希望参照保障水平的类似人群是其他省的代课教师和江苏省的赤脚医生、农村电影放映员。在他看来，连甘肃这样经济如此不发达的省市，政府都可以拿出钱为代课教师提供养老保障，为什么经济发达的江苏省或者M市做不到呢？

在对张s进行背景调查的时候，笔者发现张s现在从事的是私人家教的工作，他现在生活并不是非常困难，上访并不是出于生活困难寻求救济的无奈之举。而且张s个人也符合江苏省新农合[25]、新农保[26]的参保标准，如果现在参保，未来也有一定的养老和医疗保障。不过在张s看来，新农合和新农保的保障过低，无法满足未来需求，他们希望作为曾经为国家奉献多年的教师，能够有更高的不同于一般农民的社会保障。

因此对于张s上访动机的分析，笔者认为是比较复杂的。张s上访一方面有类似于 “秋菊打官司”，去争取一个“说法”，争取社会认可的因素，另一方面也有出于对自己未来年老生活状况的担忧，希望能够有良好的保障。

前者的因素，追根溯源来自于其深层次的文化心理结构。在阅读张s给笔者提供的相关上访材料中，笔者没有看到任何从法律角度对其情况的分析，也没有看到从现行的新农合、新农保制度方向提出一些解决问题的要求(比如要求政府按照一定数额补助代课教师的社会保险自付部分，在现行制度的空间内解决保障问题等)。他所提供的上访材料中，出现更多的是对于代课教师待遇现状的控诉。这个现象，很好地折射出张s的文化心理结构。张s上访是一种其对于内心正义观的追求。在他看来他比农民给国家贡献得多，要求获得更高的保障是完全正义的。多劳多得、同工同酬这些现代社会的规律原则已经在他心中得到比较深的贯彻。国家提供社会保障和公共服务，在他看来也已经是不容置疑了。因此当他做出上访决定时，他并没有去查阅过相关的法律和制度文件，也未从现行制度方向提出一些具体要求，更多地是出于心中一种朴素的价值观在行动。对法律和制度的忽视，对于内心朴素价值观的追求，对于讨一个说法要求重视，构成了他内心的文化心理结构。

后者的因素，则明显是出于物质层面的要求。老有所养、病有所医，是每一个人最基本的生存需求。张s希冀通过上访解决自身和其他代课教师的养老和医疗问题，解决自己对这个问题的担忧，是完全可以理解的。

当笔者具体分析完这两个因素之后，另一个问题也就随之显现。何者为张s上访的主要原因？张s上访的最重要诉求是什么？在笔者看来，后者物质层面的需求起了主要作用，而前者则一直推动了张s在上访道路上的坚持。

笔者之所以做出这样的判断，主要有两个根据。首先，来源于当事人的叙述。在笔者与张s的接触中，张s向笔者谈到了很多对于未来生活的担忧，在他看来，对于代课教师而言，物质层面问题的解决更为重要。笔者曾经向其提出过建议称，其可否要求政府在新农保和新农合框架下通过代付个人自付部分予以补偿，他表示金额太少，无法满足诉求。这一个细节说明张s的上访对于物质层面的补偿最为看重。其次按照马克思的唯物主义思想，物质决定意识。从理论层面分析，张s上访的实质其实就是物质层面的需求。

按照上面的分析，我们可以很容易得出这样一个结论：张s的上访与我国社会保障制度的不健全有很大的关系。如果国家向代课教师提供了足够的社会保障，张s也就不会选择上访了。

如果将张s上访的实质原因即社会保障制度的不健全放到更大的范围来看，类似的信访案例并不在少数。在张永和、张炜博士对陕西省西安市临潼区107位信访工作人员所做的调研中显示，18.3%的信访工作者认为信访案件发生的主要原因是社会福利、保障机制缺失。[27]而根据2003年时任国家信访局局长周占顺的总结，企业改制、劳动及社会保障问题是群众信访八大热点中的一大热点。[28]

这些由社会保障制度的不健全所引发的问题，是无法通过司法途径，也无法通过行政救济的方式得到解决，这些问题只能涌向充满争议的信访制度。信访制度也就这样不得不去面对社会保障制度不健全所引发的各项问题。试想如果没有信访制度的吸纳，不知这群社会保障制度之外的人又会将诉求涌向何方呢？这些对现实的不满情绪如果不通过信访渠道加以疏导，对国家政权的稳定性又有多大的伤害？信访制度的现实必要性可见一斑。

通过对张s故事的分析，我们可以很清晰地了解到一个真实信访案件发生的缘由，信访制度是在怎样的情况下被启动的，另一方面也可以深刻地感觉到信访制度的现实必要性。

如果说张s的案例只是一个个案，那么放眼开去，中国众多信访问题的案由到底是什么？ 在案由的分析上，官方和学者看法不一。张永和、张炜博士曾进行过比较大范围的调研。从他们的问卷设计中，他们把信访的案由概括为五类，分别是生活困难，群众间的冲突、纠纷，土地征用、房屋拆迁，揭发控告违法违纪行为和其他。[29]而在周梅燕看来，中国的信访大致可以分为三类，分别是参与类信访、求决类信访和诉讼类信访。参与类信访是指对各级人大常委会、政府及司法机关工作提出建议、意见及批评的信访事项。这类信访发生的原因，是由于中国公民权利意识和参政积极性的提高。求决类信访则范围比较大，大到动拆迁、征地补偿、失业保障，小到社区水电煤的维修、邻里纠纷甚至家庭矛盾，都可以成为信访事项，张s的案例就可以大致划入求决类信访的范畴。不过张s的案例中也有一些参与类信访的色彩。其通过自己的上访行动促进社会保障制度的完善，为代课教师群体争取权利，实际上是一种政治参与行动。而诉讼类信访则是与诉讼活动有关的信访，例如一些案件刚起诉到法院，一方或双方诉讼当事人就开始信访，要求人大或者党政机关监督法院公正司法。[30]下文将会分析的畅春英的故事就属于诉讼类信访的范畴。畅春英出于对原有判决不满而上访，就是典型的诉讼类信访。而在官方的视角下，中国的信访则可分为八大热点，分别是企业改制、劳动及社会保障问题，“三农”问题，涉法涉诉问题，城镇拆迁安置问题，反映干部作风不正和违法乱纪问题，基层机构改革中的问题，环境污染问题，部分企业军转干部要求解决政治待遇和经济待遇问题。[31]

对比上述三者的划分，笔者比较认同周梅燕的划分方式。在笔者看来，周梅燕女士的划分涵盖了信访的各个方面，相较而言更为全面。而张永和、张炜博士的划分、官方的划分则比较细化，是从另一个视角对周梅燕所称的求决类信访和诉讼类信访进行细化分类，更着重于信访的纠纷解决的功能（对于信访功能的论述，详见第二章）。可是实际上，信访虽然承担了很多纠纷化解的功能，但对于其政治参与、民意表达的功能仍不可忽视，后两种案由划分方式都忽略了这两种功能的体现。

如果说案由只是体现了问题的出现，那么在路径的选择上，除了类似于张s的案例是由于社会保障制度不健全而只能选择信访路径，除了生活困难救济、政策落实、历史遗留问题只能通过信访渠道外，为什么有很多本应该由司法途径解决的问题也进入了信访？[32]

在笔者看来，主要有三方面的因素。首先，来自于中国民众的拒诉观念。在民众看来，“打官司”是一件不体面的事，只有“很严重”的问题才会运用到“打官司”的手段。“打官司是最后的途径，没到那个程度，政府、基层能处理就处理。”[33] 而在费孝通先生看来，“在西洋社会争的是权利，而在我们却是攀关系、讲交情”[34]中国民众更看重情理上是否讲得通，而不关注法律和权利上是否说得清。而司法途径并不看重情理，只关注法律。例如在现代法制看来理所应当的诉讼时效制度以及杀人不一定偿命，在民众心里似乎难以理解。乡土社会的朴素价值与现代法制所主张的价值出现了冲突，因此，对于涉法信访中的很大一部分群众间的纠纷，民众多愿意通过信访渠道，而不愿意采取司法途径加以解决。就像李宏勃博士所言“当乡民的正义感和乡土价值观与法治的规定发生冲突时，信访提供了一种平衡或救济的机会。信访人可以用自己的乡土逻辑去说服权威者，用自己的乡土正义观去感染权威者，并推动权威者利用权力把被法制‘扭曲’了的正义复原回来。”[35]另外在50-60年代的中国语境中，官方较多宣传通过司法途径对于人民公敌的处理，在民众特别是中国农民的心中产生了法院只处理敌我矛盾、只处理严重犯罪行为的片面认识，也一定程度上加深了中国民众的拒诉观念。

其次，司法成本过高也是重要因素。通过司法途径解决纠纷的前提，是对法律本身有一定的认知。而对于乡土性相当浓重的中国农民[36]来说，他们并不具有较高的法律意识，在一项调查中曾显示只有15.5%的民众知道人大的具体作用[37]。试想民众对于中国基本政治制度都如此地不了解，更何况对于我国法律规定有清晰的认识。在民众无法对法律有充分认识的条件下，如果通过司法途径，就不得不选择花钱聘请律师，而这笔钱对于以偏低经济收入为主的民众而言是很难一次性承受的。即使进入司法程序，随之而来的举证开支、诉讼费用开支则更难以承担。往往有很多民众因为举证不力败诉而走上了信访途径。另外，因为中国正处于法制现代化的转型过程中，司法不公现象非常明显，司法途径所需要花费的不仅仅是这些正式的费用，甚至还需要找熟人、拉关系，请客送礼。而在信访途径中，民众所花费的无非是一些材料制作费用、邮寄费和差旅费，不是一次性支出，民众相对而言可以比较容易承担。更重要的是，民众上访时不需要举出严格的证据，只需要反映情况，问题的调查则会由接受信访案件的机关进行处理，民众的成本付出相对较小。正如应星教授对信访的评价“它可以节省经济成本，有利于冲破关系网的束缚以增加裁定的相对独立性，而且在救济效力上要略胜诉讼救济。”

第三，司法渠道的实际效果有限。在通过司法途径付出高成本后，民众可以得到一份判决书，可是判决执行难的问题又摆在了民众面前。据2011年最高人民法院工作报告显示，地方各级人民法院受理案件11700263件，各级法院执结新收案件2508242件，执行成功率普遍不高。民众在付出高成本之后，无法得到相应的收益，自然对于司法渠道的效果产生了质疑。而信访途径相对比较灵活，多采取特事特办的方式处理，在解决问题效果上比司法途径有更高的潜力。这种情况相对比，民众自然会选择走上信访途径。

从矛盾的出现到矛盾解决路径的选择，民众就这样顺理成章地选择通过信访制度来解决自己的问题。而信访制度也就这样不得不去面对如此众多的矛盾纠纷，那么信访案件是怎么处理的？现行的信访制度又是如何运行的？张s故事的再发展或许可以给我们一个答案。

二、信访是如何处理的？——张s故事的发展和畅春英的故事

2009年8月份，张s下决心走上上访之路。当月，他带领M市部分代课教师来到M市教育局上访，M市教育局L副局长接待了上访教师。在沟通中，L向代课教师们解释了代课教师养老保障暂无政策的情况，希望代课教师们耐心等待政策出台。张s当场表示“我们已经等够久了，有些人都已经老了，甚至死了，到底要等到什么时候？”张s不满意M市教育局的答复，第二天带领这些教师来到了M市信访局，由于之前其他代课教师上访的情况，M市领导对于张s等人的上访颇为重视。M市委常委、副市长倪某出面接待了张s等人，表示市政府对于代课教师的遭遇颇为同情，但他们被清退是上面政策要求，养老保障也没有政策依据，希望他们继续等待相关政策出台。

由于事情依旧得不到解决，9月15日张s发动100多名代课教师围堵M市政府，在M市政府驻地开展游行示威活动。为了避免游行示威对社会秩序带来影响，M市政府将这100多名代课教师引导进市政府会议室进行对话沟通。会中，教育局L副局长发表了 “搞教育不明智”；“如果以后出了什么事情，唯张s是问”；“我要监控张s的手机”等言论，导致代课教师情绪进一步激化，双方矛盾一触即发。为了缓解代课教师的对立情绪，M市政府做出承诺表示将努力予以解决。

10月14日，M市政府通知M市代课教师前往教育局领表登记基本情况，表示出解决问题的善意，并承诺问题会得到妥善解决。

11月，张s带领部分M市代课教师前往市政府询问解决进展，倪副市长答复由于M附近省市没有解决代课教师问题的先例，他们的问题暂时无法得到解决。

11月11日，张s带领部分代课教师前往A市政府（M市为县级市，属A市管辖）上访，A市信访局下达了信访转送单，要求M市信访局予以处理。下图3为A市信访局信访事项转送单。

图3  A市信访局信访事项转送单

12月7日，M市100多名代课教师再次围堵M市政府，要求解决问题。M市政府动用警力予以压制，多名代课教师被打伤。当晚，张s被便衣警察带走协助调查。在派出所期间，张s受到了类似于犯罪嫌疑人的待遇，手机短信往来和通话记录被调查。自此以后，张s表示出对M市政府的失望情绪，不再到M市党政部门上访，而开始更多地前往A市和南京上访。

2010年1月27日，M市教育局对M市信访局转来的关于张s赴A市上访的事宜向张s做出书面答复，对于张s为M教育事业做出的努力表示敬意，对于养老保障问题由于尚无政策，希望张s予以理解。下图4为M市教育局关于张s等同志来信的答复。

图4 M市教育局关于张s等同志来信的答复

张s等人不满M市教育局的答复，遂向A市教育局申请复查。3月1日A市教育局做出复查意见，维持M市教育局的答复。下图5为A市教育局关于对张s等要求解决被辞退后养老待遇问题的复查意见。

图5 A市教育局关于张s等要求解决被辞退后养老待遇问题的复查意见

张s等人依旧对A市教育局的复查意见不满，向A市人民政府申请复核。A市人民政府的复核维持了A市教育局的复查意见，希望张s等人理解，继续等待相关政策出台。张s之后又继续到南京信访，但依旧没有任何结果。

故事发生到这里，笔者需要对于法律规定的信访制度进行一个简要的介绍。在1995年和2005年的《信访条例》中规定，我国的信访制度采取三级审查终结的制度。信访人第一次上访，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则由相关机关予以办理答复。信访人不满答复结果，可向原办理行政机关的上一级行政机关申请复查。信访人对复查意见不服的，可以向复查机关的上一级行政机关请求复核。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。在张s的案例中，第一次答复是由M市教育局作出，复查意见由A市教育局作出，复核意见由A市人民政府作出。到此为止，张s的信访在体制内的信访途径中已经终结。按照法律规定，其他机关有权不再受理张s的信访。在最近一次与张s的沟通中，他非常懊悔地向笔者痛诉称“其上了当地政府的当”，他在2011年通过国家信访局的网络信访平台提出信访事项后，得到答复称信访事项已终结，不再受理。张s非常懊悔地表示早知道就直接到中央反映了，现在因为被终结了，通过信件向中央反映都没有用了。应该说从A市人民政府作出答复之后，张s的信访从体制内进入了体制外的解决时期。而即使是之前属于体制内的时期，张s的大量行为例如围堵政府机关、多次走访也属于体制外的行为。由此可见，真正的信访案件的大部分反映和解决过程都没有受到《信访条例》的约束，在信访制度上法外制度明显重要于法内制度。

下面继续阐述张s的上访路程。

2010年5月，张s带领部分代课教师前往北京国家信访局、教育部、人力资源和社会保障部、全国妇联[38]上访，国家部委工作人员同情张s的遭遇，表示将转交给地方，要求其妥善处理。但之后依旧没有妥善解决。

2011年3月，张s等人开始每月前往南京市上访。

2011年4月，张s带领部分代课教师围堵江苏省人民政府，以静坐方式表达诉求。省信访局为了维持正常的社会秩序，将张s等人引导至江苏省教育厅予以接谈。M市教育局、M市B镇（张s户口所在镇）领导同时前往接待。在接谈过程中，省教育厅工作人员要求M市教育局妥善解决张s等人的诉求，但M市教育局领导表示希望省教育厅出台指导性政策，在没有指导性政策的情况下不便乱开口子予以解决。此事仍未得到圆满解决。

2011年5月12日，张s动员江苏省其他代课教师前往江苏省人民政府、江苏省教育厅表达诉求。下图6为张s提供的此行动照片。

图6  2011年5月12日M代课教师上访图片

至此，张s从2009年8月开始上访，已经历时1年9个月，但问题始终没有得到妥善解决。在这一年多里，张s跑过A市，到过南京，去过北京，可是除了表示应给予妥善解决的答复外，没有任何具有实质意义的结果。纵观全国，张s上访的情况与全国信访者中的大多数非常类似，他们经过多年的上访，跑过多个部门，但问题依旧得不到任何解决。在笔者看来，张s的上访案例完全可以作为研究信访问题的样本。从张s上访之路入手分析，可以见一叶而知一秋，窥一斑而见全豹，回答出信访是怎么处理这一问题。下面笔者就将结合张s的案例来展现信访是怎么处理的。在分析这一问题时，笔者将使用博弈论的方法对参与各方的行为进行分析。博弈论是专门研究相互依赖、相互影响的决策参与者的理性决策行为及其结果的理论。系统的博弈论的建立和发展是以1944年诺意曼与摩根斯坦合作出版的《博弈论与经济行为》为标志。博弈论最早运用于西方经济学，而后推广至其他社会科学领域中。在这里需要说明的是，在下文笔者使用博弈论进行分析时，笔者更多是将其放在法社会学的背景下使用，而不是通过复杂的数理公式加以论证。

进行博弈论分析，首先需要明确的是博弈的参与者。在之前使用博弈论对信访进行研究的学者中，他们都将信访博弈的参与主体界定为三方：信访人、地方政府和国家。[39]笔者赞同这些学者的观点。在张s的案例中，这三方具体表现为信访人（张s）、地方政府（M市人民政府）、国家（江苏省人民政府）[40]。之所以将地方政府（M市人民政府）和国家（江苏省人民政府）列为两个博弈主体，是因为这两者在博弈中扮演着不同的角色，拥有着不同的利益倾向驱动，在实例中两者的表现也证明了此观点。有学者曾就中国地方政权的退化进行过一定的论证以说明地方政府已脱离国家，形成了独立的利益主体，以证明两者成为不同的博弈主体，[41]本文将直接使用此结论，不再进行详细地论证。

对于信访人行为的博弈论分析，应星教授在总结大河移民的反抗方式时，提出了信访者的三种方法，即“说”“闹”“缠”，“所谓‘说’是指移民对自身苦难以及苦难的归因的叙述技巧(如‘灾民’话语的生产)，所谓‘闹’是指‘逼迫’政府立即着手解决问题的策略性行动（如到电站吃饭和干扰人大代表的选举动员），所谓‘缠’是指移民抓住站得住的理由后就采取不间歇地、密集地上访主要领导，并充分利用科层制内的缝隙以上压下、以左攻右，来谋求问题解决的手法”。[42]李宏勃博士在总结上访者的行为时，则提出了四种方法，分别是“农村真穷，农民真苦”诉苦的技术、依法抗争寻求话语权力、“会哭的孩子有奶吃”缠和闹的技术、绝望的愤怒非常行为和以死抗争。[43]

在张s的案例中，张s则综合运用了多种方法。张s的上访材料中，诉苦技术的运用非常明显。其上访材料详见下图7。

图7 张s提供的情况陈述

在这份其提供给笔者的材料中，笔者看到了张s试图通过自己的语言来传达苦情。上访信的标题是《向政府讨一个公道》，上访信中有这样一些语句“我们几十年如一日，拿着微薄的工资奉献青春，不是睡在教育战线几十年，没有功劳也有苦劳，只是想请政府解决我们的养老问题，这难道难于上青天吗？”“对于我们这些下岗教师，市委市政府为什么置若罔闻呢？”“请问，这些正式教师为教育事业做出了贡献，连他们的子女家属都享受了优待，难道我们直接战斗在教育一线的教师就没有贡献吗？难道把学生都培养成‘傻子’和‘罪犯’了吗？”“我们是弱势群体，我们想维护自己的合法权益，难道就这样难么？”“不要像打发叫花子一样打发我们，我们是人，也曾撑着一片蓝天，多么希望为社会奏出和谐之音！”这些语句透露出的无奈、悲伤和愤慨，让笔者心生痛楚，以至于笔者在学理上将其归结为博弈的技巧、技术时，都有深深的罪恶感。但不可否认的是，使用诉苦的方法，对自己的遭遇进行声泪俱下的控诉远比有理有据的抗争，更能唤起当权者的同情心和重视。应星教授曾对此评论称“告状者总显得是可怜无助的弱者，被告则是毫无忌惮横行霸道的不法之徒。”[44]

在张s使用诉苦技巧的同时，其也同时运用了李宏勃博士所称的“以法抗争”的技巧。所谓以法抗争，在李宏勃博士看来，即是指以国家法律、中央政策以及国家领导人的讲话等国家文件来抵制和对抗地方政府的土政策。[45]在代课教师问题上，虽然尚无比较明确的国家政策，只有一些零星的表态，但在与张s的座谈中，其也不断提到教育部发言人关于妥善解决代课教师问题的表态、官方报刊《半月谈》上各学者关于代课教师问题的看法、政协委员就此问题的提案建议（如全国人大常委、民进中央副主席朱永新所提的建议）为其诉求提供合法化证明。在张s看来，中央提出的三个代表和为人民服务的理念为代课教师问题解决提供了理论支撑。由于中央的亲民形象，在张s看来，中央是非常英明和光辉的。而他们的遭遇则完全是干部在执行中央政策时出现了偏差。座谈中，他反复向笔者强调“党是好的，但党的干部是坏的。”这种对中央政策的信任和运用，使其在与地方政府交涉中具有了某种合法性的优势，在简单地使用诉苦方式所具有的情感感染力上又增添了些许理性成分。

“闹”的手法运用，在张s案例中也得到了很多的体现。在实际的信访实践中，由于我国正处于社会转型时期矛盾较多，政治体制改革又相对滞后，其他救济途径作用发挥不足，大量纠纷涌入信访，政府在信访中的“救火队”性质未曾得到任何改变，对于运用常规办法进行的信访难以得到比较大的关注和实质性的解决。因此访民倾向于使用非常规但较温和、不易被追究法律责任的方式来表达诉求，即缠和闹两种方法。由于张s的问题涉及面比较广，其实际上是在代表大量的M代课教师上访，缠的方法收效不大，因此张s多使用闹的方式。闹的方式，按照李宏勃博士的划分，可以分为“吵闹”、“拦轿喊冤”、“炒作”、越级上访和集体上访。[46]张s使用较多的是集体上访。按照我国《信访条例》的规定，5人以上上访即为集体上访。在故事的叙述中，可以看到张s的上访几乎没有是单枪匹马的，都是带领一定数量的代课教师集体上访。集体上访，相比于个人上访，在我国政府看来，是两种不同性质的问题。个人上访，仅仅被定性为简单的信访案件。而集体上访则一跃升级为事关安定团结、社会稳定的政治性问题。集体上访如果没有得到妥善的处置，极有可能被别有用心的人士利用成为对抗性政治力量影响社会稳定大局。在“稳定压倒一切”“只有稳定才能发展”的思维逻辑下，政府往往会多方协调积极退让以寻求事态尽快解决，满足上访者的诉求，维护一方稳定大局。张s就是考虑到这个因素，多次鼓动M代课教师围堵M市政府，多人前往省人民政府驻地抗议，试图把事情闹大，引起政府重视。据他介绍，M周边地市代课教师和赤脚医生问题的解决，也是依靠不断把事情闹大、引起重视才得以解决。周边案例的示范效应，让张s对此深信不疑。

对张s上访行为的概括，笔者想借用美国社会学学者詹姆斯•斯科特提出的“弱者的武器”[47]一词。代课教师是社会中的弱势群体，他们无法掌握到舆论中比较多的话语权。在无法发动较多群体参与其上访时，在与地方政府对抗中，他们只能采取诉苦、闹、缠等方式，试图激起权威者的重视和社会舆论的关注。通过反复不断的行动，借助“弱者的武器”，使强者的力量能够予以介入支持帮助。这也应该算作是一种“弱者的智慧”了。

对于地方政府的博弈行为，按照李宏勃博士的分析，他认为地方政府对于信访者有五类应对之术:“为民解难，春风化雨”信访干部张云泉、踢皮球制度性的拖延、捂盖子对上对下的风险控制、软硬兼施和恩威并重的摆平术、秋后算账屡禁不止的打击报复。[48]李宏勃博士的划分相对而言比较全面地概括了地方政府的各种行为模式，在张s的案例中，M市政府只使用了踢皮球制度性的拖延、捂盖子对上对下的风险控制、软硬兼施和恩威并重的摆平术三种方式。

拖延在这个案例中体现的非常明显。代课教师的养老保障问题属于民生问题，应当予以重点尽快解决，在国内其他省市已经试点成功的情况下，M市政府完全可以参考制定符合M特点的政策推行。但是在张s多次向M市政府反映了相关情况，在张s的案件通过国家信访局、江苏省信访局转办后，M市政府的答复仍为暂无政策，望耐心等待。M市政府不停地拖延，一方面有代课教师问题复杂难以解决的因素，但更多是试图通过拖延将代课教师养老保障这个在现实状况中并不紧迫的问题予以消耗淘汰，在不付出现实物质消耗的情况下，减少一个信访案件。应星教授就曾指出“行政主体在受理信访中所优先考虑的，与其说是旨在保障行政相对人的权利，不如说是旨在让行政相对人尽快息诉。”[49]而拖延现象的产生既有科层制和信访制度本身的根源性因素，但不可回避的是政府官员的社会良知和政治道德也起到了很重要的作用。据笔者所做的社会背景调查，M市社会问题相当突出，频繁发生社会群体性事件，在M除了代课教师问题外，还因垃圾焚烧场建设、化工厂建设、农村土地征用、城市房屋暴力拆迁引发过多起重大群体性冲突事件，多名群众在冲突中被警察、城管等公职人员打伤，官民矛盾十分尖锐。对于代课教师保障问题，中共M市委书记孙建华就曾明确表示“代课教师问题在我任上不可能得到解决。”M市党政领导的思想意识和执政理念不正确也是其选择对信访案件不积极处理的重要因素。

李宏勃博士所称的捂盖子的手法，在张s的案件中同样体现明显。捂盖子，来源于应星教授的定义，即“捂着下面，控制局面；瞒着上面，不让通天。”在张s案件的最初处理中，为了避免张s带领更多代课教师上访闹事，2009年9月15日L对张s的警告和12月7日派出所对于张s的讯问都是捂盖子手法的运用。特别是12月7日，捂盖子手法的运用达到了政府期望的效果。12月7日晚，六名便衣警察来到张s家中，在未出示任何证件的情况下，强力将张s扭入警车带到附近派出所。在派出所，张s被讯问了当天集体上访的事宜，之后被要求留下手印、脚印，手机通信记录被查看，并被警告称如果下次发生类似状况，就要到东边（作者注：东边系M市看守所）去。据张s介绍，当晚回到家中后，他马上打电话给所有他知道联系方式的代课教师劝说其第二天不要再到市政府上访。从地方政府的角度出发，这次对张s的恐吓消除了未来一段时间内代课教师到市政府集体上访的可能性。而地方政府之所以采取捂盖子手法也是出于其特殊的立场地位：一方面它不愿或者无法去满足代课教师的诉求，从根本上解决其上访的需求，另一方面它又不可能容忍代课教师通过集体上访继续扰乱社会秩序，进而引起上级政府的不满和责难。两权相较，其只能采取捂盖子的手法，即通过各种方式压制张s的上访（据张s介绍，M市政府为了压制其上访，甚至向张s正在高三就读的女儿施加压力，通过其女儿做其思想工作），将此事淡化，避免上级对此事的察觉，从而阻断消息、控制风险。

而软硬兼施的摆平术在张s的案例中体现地并不明显。软的摆平是通过各种方式满足信访者要求而息访。其中既可能是依法解决，也可能于法无据但依照情理解决，也有可能是完全为了平息事端而无原则地妥协退让。本章末将分析的畅春英的故事就属于第三种情况，为了平息事端而牺牲法律原则。硬的摆平则是通过强硬措施对上访者加以威胁压制，使其彻底放弃上访的想法。在笔者看来，硬的摆平术和捂盖子的手法在行为上基本上是相似的，有所区分的只是最终达到的效果。如果只是把局面控制住了，那是捂盖子。如果使民众打消了信访的想法，那就是摆平。张s的案例中对于张s更多只是达到了捂盖子的程度，但对于同与张s一起上访的代课老师就有一些被“摆平”而选择不再上访。代课教师上访人数的减少或许就说明了这一点。

M市政府对于张s所采取的种种行为，在笔者看来是不能原谅和认同的，但如果考虑地方政府在信访博弈中所处的地位和利益驱动，也不能不说是可以理解的，是一种地方政府的无奈之举。一方面，由于在政治体系的考核中，地方政府一贯被以经济发展指标为要求，使其缺乏牺牲经济发展指标而顾全社会保障制度建设的动力；另一方面，转型时期社会矛盾多发，历史遗留问题较多，再加上社会发育不良，通过社会途径自行解决矛盾的能力偏弱，在信访途径中，中央又严厉要求矛盾和纠纷解决在基层，使地方政府解决社会问题的负担相当之重，在无力全面解决的情况下，使用上述手法以逃避和压制也不足为奇了。笔者在上文中对M市政府行为的归纳，并不是出于对其行为的谴责，而是去揭示信访实践中地方政府的行为，便于更理性分析其行为的动因。

信访博弈中的第三方国家在张s案例中的具体体现是江苏省人民政府。在 此案例中，江苏省人民政府的行为不可谓不典型。江苏省人民政府在信访人面前保持了一个非常良好的形象。据张s介绍，张s之前多次前往省教育厅上访，虽然并没有起到多少效果，但都可以得到省教育厅的热情接待，并下转办函要求M妥善处理或要求M市教育局长前来南京说明情况。不过需要说明的是，由于在信访制度设计中，上级信访部门对于上访案件只能转办，没有督办权限，很大程度上限制了国家力量在信访案件中的介入。在最近一次上访中，2011年5月10日江苏省教育工委书记、省教育厅陈健厅长还专门接待了他们一行，并承诺将要求M方面半个月之内拿出解决方案。据张s称，此次上访原本M市教育局长并不来南京一起面谈接访，但在陈健厅长的命令下来到了南京。陈健厅长就此事专门找M市教育局长谈话，强调法律高于政策，没有政策并不意味着可以不解决，要求其按照《教师法》和《劳动法》的相关规定妥善解决M代课教师问题。张s告诉笔者，其对于问题的解决充满希望，相信党和政府还是会为人民做主的。不过即使在陈健厅长介入，半个月期限到期时，张s的问题仍没有得到解决。据张s称，5月后M方面并没有给他们任何答复，在6月初前往南京再次上访的时候，教育厅方面答复称因事情较复杂，教育厅已将代课教师保障问题上报省领导，待省政府常务会议决定制定全省代课教师保障的政策后方可落实解决。

在张s的案例中，国家体现了其和蔼可亲的一面。这一形象在众多访民心中也是同样的。根据张永和、张炜在陕西省临潼区对56位信访者的问卷调查显示，在下列哪级信访机构最能解决问题的答案中，35.7%的信访者认为国家信访局最能解决问题，而其他选项则为乡镇街办信访局12.5%，区信访局10.7%，市信访局1.8%，省信访局5.4%，都不能解决问题19.6%，说不清楚12.5%。[50]1980年代，中国农村曾流行一首民谣“中央是恩人，省里是亲人，县里是好人，乡里是恶人，村里是仇人。” 这首民谣也从侧面证实了这一看法。对于民众这种看法，李宏勃博士提出了三个原因：第一，党和国家领导人的言论和行动塑造和勾勒出了亲人的形象；第二，那些读来让人心里亮堂和温暖的法律法规和红头文件进一步塑造了亲人的形象；第三，国家反复褒奖和宣传的“清官”们强化了亲人的形象。[51]笔者赞同李宏勃的观点。在笔者看来，李宏勃全面、细致地把国家亲人形象产生的原因进行了阐述。在国家亲人形象之外，国家还有另外一种形象即国家类似于一个严厉的父亲，它对于访民中违法的“无理取闹者”予以惩戒。张s的案例中并没有体现这一点，笔者就不做详细地叙述。

虽然面对民众国家的形象是这么的和蔼可亲，但国家这一身份在信访博弈中实际上处以一个左右为难的困境。一方面，作为政权合法性的最终体现者，国家需要保障言路的畅通以易于公民诉求的提出，切实解决存在的问题，另一方面又不能因中央解决问题的高效性，而让过多信访案件越过基层直接涌向中央，影响首都的社会秩序。一方面国家要对基层政府的违法行为予以处置，在地方政府处理问题不力时予以介入，例如派出调查组的方式进驻地方直接处理信访案件，但另一方面又不能介入过多，进而破坏政府系统内部的分工和默契。身为信访博弈中的裁判者和规则制定者，国家需要考虑和面对的东西太多，所处的地位也十分地左右为难。

再看张s的案例，张s案例中信访者、地方政府、国家三方相互博弈试图去寻找三方共赢的局面，可是现实结果是在规范、正常的信访制度框架下，没有特别的领导批示外力干预下，却导致地方痛恨信访者（张s语：M政府对我们简直是恨之入骨），国家陷入无能为力（代课教师的保障是地方的责任，信访制度设计中上级部门只有转办的权利）的困境。那么实践中可以实现三方共赢吗？什么是三方共赢局面？怎样处理信访才能让三方共赢？满足上访者要求就三方共赢了吗？

下面笔者将要叙述的畅春英的故事说明的就是一个得到圆满解决的信访案件。在这个案件中，上访者的诉求得到了满足，地方政府获得了稳定，地方政府的作为得到了民众的认可，国家在其中似乎也没有损失。表面看来达到了三方共赢的局面，可是仔细研究，这个信访案件的解决却并不是通过一个规范的信访流程处理，而是通过了一个领导批示力量的干预，而三方共赢的背后却是博弈之外法治精神的损害。

畅春英是山西省运城河津市小梁乡胡家堡村的农民。1989年的一天，她的儿子姚成孝在回家路上因与村支部书记的儿子发生冲突，并被对方用刀捅死。事后法院以故意伤害致人死亡罪判决主犯12年有期徒刑，二审也维持了原判。由于当时畅春英一方未提出刑事附带民事诉讼，他们没有得到任何经济赔偿。畅春英夫妇因不满法院判决不公而走上了上访之路。从河津到运城，从太原到北京，畅春英夫妇把与这个案件有关的党政机关都走了遍。为了给自己的儿子讨一个说法，他们用不埋葬儿子把棺材放在家里作为唯一的筹码进行争取。1996年，畅春英的丈夫在上访的回程路上猝死，畅春英将丈夫的遗体依旧放在家中不予安葬，畅春英一人继续走上了上访之路。13年后，运城市纪委副书记梁雨润听闻此案后，走进了畅春英的家中，以党委和政府的名义向畅春英表示歉意，并承诺由政府出面给予畅春英家庭两万元经济补助。老妇人听闻此言后哭着说：“过去即使有海一样深的冤，有你这么大的干部今天上我家来一趟，看咱屈死的儿子和苦命的老伴一眼，我从今再不上访了！我谢谢你，谢谢党……”后来，在市纪委的直接干预下，法院重新做出了有利于畅春英一方的判决，责令加害人承担民事赔偿责任。至此，畅春英的问题得到了圆满的解决。[52]

在畅春英的故事中，畅春英的上访属于涉法信访。涉法信访，按照李宏勃博士的定义，就是与法律有关的，或者说可以以及应当通过法律手段来解决的信访问题。[53] 仔细研究畅春英的案例，除了感动于党的好干部梁雨润为官一任造福一方，除了欣喜于问题得到圆满解决之外，这个案例所展现的信访案件处理方式尤为值得思考。

畅春英走上上访的原因，是不满法院的“不公“判决。她不满于法院只判决了主犯12年有期徒刑，没有杀人偿命，她不满于加害人没有给她任何的经济赔偿。可是实际上法院判决主犯12年有期徒刑是基于事实和法律所做的判决，在形式和实质上都不存在不合法和不合理之处。而且在二审中上级法院也对此没有提出异议。根据我国二审终审制的法律制度，此案在法律程序上已经结束。至于经济赔偿的问题，根据我国法律规定，民事经济赔偿须由受害方向法院提出，不告诉不处理。畅春英一方在刑事终审判决下达前未提出告诉，而且在民事案件的两年追诉期也未向法院提起诉讼。根据我国《民事诉讼法》的规定，民事赔偿部分已经超过了追诉期，法院不应受理。即使有新的诉求需要提出，也只能到法院提出申诉请求，由法院独立出面通过司法渠道予以解决。

可是在本案中，畅春英通过信访的渠道使政治力量参与到事情的解决中，通过政治干预满足了自己的要求，使法院重新做出有利于自己的判决。在中国的政治语境下，这样的行为完全可以理解，甚至被鼓励。国家信访局、中共山西省委就曾号召信访干部和广大党员向处理此案的梁雨润学习。梁雨润在2003年也被央视评为“2003年感动中国人物”。可是，如果我们把此案放在规范的信访制度流程下看，就会有些疑惑，按照我国信访案件处理的分工，畅春英的信访案应由司法部门按照公民不满法院判决提出申诉的流程进行处理，而不应该走入党委信访的渠道，更不会进入纪委的信访接待范围内。畅春英案件的解决完全不是一个正当的信访流程下的结果，而是领导重视政治干预的结果。在《中国信访写真》、《为了人民的利益》、《春风化雨集》这些官方出版的信访案例集中，绝大部分的信访案件也都是通过这种领导重视政治干预的方式得以解决。信访变成了一个被诟病为人治的制度，信访案件的解决不再依靠规范的流程，而关键性因素却是领导知不知道，领导重不重视。

如果再进一步看，把这个案件的解决放在西方法制的标准下加以衡量，就更加难以理解：此案的处理完全违背了司法独立的原则。通过政党力量的干预，使法院推翻了原本合法的判决，迫使法院牺牲法制的原则进而去迎合领导的批示和民众朴素的价值观。

当然，我们不能否认在当代中国司法不公正现象是非常普遍的，各政党、各人民团体、普通民众都有权利而且也有必要对法院进行监督，这些监督中也有一些是合理的，监督的内容也确实是法院工作上存在的问题和疏忽，可是我们需要考虑的是这种监督是不是可以通过直接干预个案的方式进行？是不是可以通过向法院做批示方式进行？

在这个问题上，首先需要说明的是按照我国的法律规定，人大及其常委会是有权力（不是权利）对法院实施监督，其监督是具有法律效力和国家强制力的，法院应该尊重人大对其的监督。而且对于人大经过法律程序做出的决议，即使是关于具体案件的处理，只要没有违反宪法和法律的规定，法院应该依法执行。

但在实际情况中，往往是中国共产党各级组织和各级行政机关（特别是党的各级组织）的领导人通过信访渠道了解一些个案的情况后，通过领导批示，党委力量和行政力量干预司法个案处理。例如上述案例中，梁雨润通过我党纪委的力量介入调停。在笔者所掌握的一个肇源县渔场的案例中，大庆市信访办主任桑思恩为了维护几十名渔民的生活出路，直接干预市中级法院撤销原有合法判决，（市中级法院曾主张要动员法警强制执行判决，以维护法律的严肃性），通过召开联席会议的方式，下命令解除原有合法的承包合同。[54]这样政治干预法律，人治代替法治的现象，相当普遍。

对于这种现象，梁治平先生做出这样的评价：“信访制度是一种重要的有着深厚社会基础的国家制度，但其存在往往以抑制法律的自主性活动为代价。因为它一面敞开大门，向民众提供一种在法律系统之外解决问题的途径，一面为对司法活动的行政性干预提供制度化的正当渠道。”[55]

在2003年之后关于信访制度的大讨论中，信访制度的人治色彩就备受争议。于建嵘研究员就曾明确指出，“信访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威,从体制上动摇了现代国家治理的基础。”[56]

而在笔者看来，信访渠道的确为政治力量干预司法独立创造了一定的条件，对于国家司法机关的权威造成了一定的影响。笔者认为涉法信访的处理，应该改变多由党政机关处理的现状，应由法院独立自主处理，党政机关（特别是党）的领导干部不应过多介入，行政机关只应处理与行政事务有关的信访案件。（对于信访制度未来改革发展的看法，在第四章中将会详细阐述）

畅春英的故事是一个看似达到三方共赢局面的案例，可是三方共赢的背后却体现了明显的人治色彩。而人治色彩与现代社会所提倡的法治精神是格格不入的。在张s故事的再发展中，今年5月陈健厅长的介入或许会使张s的案件得到圆满解决。可是这种解决方式也同样是领导批示和重视。会引起领导批示和重视，则是信访者与地方政府在捂盖子与揭盖子博弈中信访者的获胜。而揭盖子所使用的方法，则是更大程度的闹和缠，甚至是触动官方敏感神经的群体性事件。信访制度的博弈就这样变成了一场信访者和地方政府争取和阻止高层权力介入的游戏。

那么信访制度究竟是什么样的制度设计初衷？是什么样的社会环境导致信访制度扭曲成如今这样的博弈困境？信访制度应该发挥什么样的功能？它现在又发挥了什么样的功能？对于信访制度的性质，难道信访就一定如一些学者所言是人治？是不是信访案件的解决总是有悖于法治精神？信访有没有必要存在？本文的第二章对信访功能的分析将回答前面四个问题，而对于后面三个问题的回答将在本文的第三章中进行详细地阐述。

第二章 信访制度的文化解释和功能分析

一、信访制度的文化解释

苏力在对1803年美国著名的马伯里诉麦迪逊案及其与司法审查制度的关系作了一定的分析后提出：“制度在发生学上的伟大意义往往是后人回头展望之际构建起来的，在后来者的总体历史观的观照下和理性塑造下才戴上了神圣的光环；而这种光环常常使得我们不能或不敢以一种经验性的求知态度来‘凝视’（福柯语）它和凝视我们自己。”[57]

在对张s的案例展开分析时，笔者也深感到苏力此言的道理。在上文中笔者谈到了信访制度的人治色彩，这一点在学界和社会中也早有认同。在笔者与一些社会人士谈到对信访制度未来发展的看法时，很多人都提及了信访制度的人治色彩，可是有一些人士在没有考虑社会实际的基础上，在没有进行一定的调研考察前就提出对于信访制度改革发展的观点。笔者并不认同这种浮躁的问题分析方式。在笔者看来，对于信访制度的研究，我们应抛弃对信访制度贴标签式的看法，不应以一种先入为主的观念对其进行分析，而应如苏力所言，结合其发生发展的历史、社会文化背景加以探讨。信访制度并不是一个“历史的偶然”,也不是设计出来的，而是“自生自发的”（哈耶克语）制度。因此，笔者认为在对信访制度的功能和改革发展进行阐述前，在笔者提出自己对于信访制度未来发展的看法前，有必要也应该对决定和影响信访制度在中国产生、发展的诸多因素进行简单的梳理，对于信访制度的社会基础和文化根源进行一些分析，以便于在理性探讨的基础上提出观点。

对于信访制度进行文化和社会解释，笔者认为可以从以下三个方面着手，首先是当前的社会背景，其次是中国的政治传统思想，第三是党的政治哲学。

在社会背景方面，当前我国正处于社会转型时期，社会利益关系相对复杂，新情况和新问题层出不穷，各种各样的新老问题和矛盾集中出现，社会不协调所引起的问题也越来越大。在这样一个背景下，建构和谐社会的难度也愈加增大。对于中国社会而言，寻找一条能够有效、快速化解社会矛盾渠道的需求也愈加迫切。在现代社会，化解社会矛盾纠纷最为主要也是最为重要的两种方式是诉讼与非诉讼的纠纷解决机制。而中国的诉讼化解机制本身先天不足，司法不公现象长期难以解决。再加之诉讼化解机制本身十分强调程序正义，通过诉讼机制解决纠纷所需要投入的成本比较高，诉讼往往只根据法律程序做出裁判而未能去考虑当事人愿意与否，诉讼途径容易出现“案结事不了”的现象，对于社会矛盾的化解作用不高。而且对于张s这样的案例，不是诉讼纠纷解决机制所能解决的。因此在中国，恢复、发展本国的非诉讼纠纷化解机制则成为了构建和谐社会的迫切需求。

在法学界，通常将非诉讼化解机制分为以下几类：和解、仲裁和调解。和解是由双方当事人自行协商处理，由于当事人往往利益冲突比较严重，因此这一方式效果并不明显。仲裁，则是由中立的第三方对纠纷进行独立裁判。这一途径中国已有所发展，并已形成比较规范的仲裁制度。调解，则是由一个中立的第三人居中，了解纠纷双方或者是多方当事人的情况，做出判断并形成调解协议。调解可分为民间调解、司法调解和行政调解。而行政调解的任务在中国则是由信访制度所承担。在张永和、张炜共著的《临潼信访：中国基层信访问题研究报告》中，就曾发现在基层中有大量的信访案件属于群众间的民事纠纷。民众在自行调解无法成功的情况，55%的民众会选择找政府，而找政府的行为就进入了信访途径。而在应星教授看来，1982年2月以后中国信访已进入了安定团结型的信访阶段，这一时期信访制度服务的是经济建设和安定团结的大局[58]。在我国官方对于信访工作的论述中，就明确提及信访工作的一大任务是“正确处理人民内部矛盾，调整人与人之间的关系，促进信访矛盾的转化，维护社会安定团结”。[59]在2006年中共中央通过的《关于构建社会主义和谐社会的若干重大问题的决定》中也明确指出，“拓宽社情民意表达途径，推行领导干部接待群众制度，完善党政领导干部和党代表、人大代表、政协委员联系群众制度，健全信访工作责任制，建立全国信访信息系统，搭建多种形式的沟通平台，把群众利益纳入制度化、规范化、法制化的轨道。”而在笔者与一些基层政府干部的接触中所了解的信息也证实了这一观点，据这些乡镇干部称社会矛盾化解已成为他们重要的工作内容。

在当前，信访制度已成为中国重要的矛盾化解机制，是中国和谐社会建设中很重要的一个制度设计。和谐社会的建设需要信访制度的运作以化解社会矛盾。

在中国传统政治思想方面，传统中国的“清官文化”促成了信访制度的一再发展。在引论的问题缘起部分，笔者曾提到古代中国的信访制度。虽然当代中国的信访制度与古代中国的信访制度在性质和内容上存在很大差异，但不可否认的是古代中国信访制度中的思想文化仍然对现在产生了很大的影响，其中很重要的就是“清官文化”。

“清官文化”在古代的产生，可以说是传统社会中央集权体制下对老百姓压迫掠夺以及对其心理上不断施加影响的伴生物。[60]“清官文化”的产生对于老百姓在心理上达到与现实抗衡提供了一种补偿机制。而清官作为政治道德的载体对于国家而言，是在政治系统缺乏约束的条件下，提供了一种合法性支持的退而求其次的选择。可以说“清官文化”，是中国古代特定社会结构的产物。

对于当代中国，这种思想仍然继续扎根于中国大地，有其特定的社会基础。中国的政治民主和法律权威还没有完全实现，民众的民主自由平等意识不强。而且由于传统思维的影响，中国官员的清官心理也相当地明显。而信访制度的存在，则迎合了民众和官员的清官心理。民众希望通过信访，在本地区“贪官”之外，找到“清官”为自己主持公道。官员也希望通过信访途径解决民众问题，从而为民造福赢得民众认同。信访途径就这样成为了产生清官的最好舞台。

在《根本利益》这本对于党的好信访干部梁雨润的报告文学作品中，笔者就经常看到类似的内容“过去即使有海一样深的冤，有你这么大的干部今天上我家来一趟，看咱屈死的儿子和苦命的老伴一眼，我从今再不上访了！我谢谢你，谢谢党……”“‘你就让我诚心诚意为你磕几个头吧。’史英俊此时已经泪流满面，‘这第一个头是我史英俊给你磕的。第二个头是代孩子他妈磕的，她已经痴呆了，不能自己来磕。这第三个头是代三个娃给你磕的，你一定得接受……”而在笔者与张s的接触中，他也多次感叹“如果能够让温总理知道我们的事就好了”。如果我们站在一个历史的高度俯瞰，我们就会发现上面的内容与中国古代民众争取冤情昭雪、含冤得雪的反应相当类似，几百年来不变的内容又继续在历史舞台上上演着。这让笔者不得不感叹中国传统思想文化的顽强的生命力。

清官文化的延续，让信访制度在中国土地上有了更强的生命力。然而，清官文化的崇尚会使民众不信仰宪法和法律，在这种意识下的公民则永远不可能成为法治的主体。这也是信访制度在学界饱受诟病的一大原因。笔者认为信访制度的这种文化支撑，在探讨信访制度改革时，不可忽视。如果没有文化上的改变，信访制度也就不可能根本上有所转变。

在党的政治哲学方面，党对于群众路线的推崇也是信访制度存在的重要原因。密切联系群众是中国共产党取得革命胜利的“三大法宝”之一。通过信访途径密切党员领导干部特别是党政高层与人民群众间的联系是信访制度设计的重要初衷。在新中国成立初期，信访工作就有非常明显的群众路线色彩。在革命时期，党的领导人和普通群众住在一起生活在一起，人民群众找党的领导人就像拜访老邻居、见老朋友一样方便。而新中国成立后，党的领导人住进了中南海，国务活动也相当地多，不可能再像革命时期那样与群众联系紧密。信访这样一个渠道，就起到这样的补充作用，让人民群众又可以与曾经的老邻居、老朋友交流反映情况。而在新时期，信访的密切党政高层与人民群众联系这一职能依旧没有减弱。江泽民对于信访制度就曾提出这样的看法：“信访工作是我们党和政府发扬民主、体察民情、联系群众的重要渠道。” 党对于信访制度的重视可见一斑。因此信访制度的改革思考，还需要考虑到党群众路线的因素。

上述因素的分析，可以看出，信访制度是具有深厚社会和文化基础的制度，是具有中国特色的制度。因此对于这个制度的改革思考，更应该着眼于中国的当前实际状况。

二、信访制度的功能分析

对于信访制度的功能分析，在学界也有很大的争议。大致归纳而言有五种观点。

第一种观点，认为信访制度是一种权利救济制度。持这一观点的学者认为宪法第四十一条“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”[61]，这一内容是我国公民信访权的源头。依据这一条款，我国形成了以行政诉讼、行政复议、行政信访为主要救济渠道的权利救济体系。行政信访相比于其他渠道，其救济范围更加全面，公民通过行使信访权利，可以得到比行政复议和行政诉讼更多的救济机会。

第二种观点，认为信访制度是一种纠纷解决机制。这一部分学者通过现实分析提出我国当前的信访制度在调处现实矛盾纠纷方面起到了重要的作用。就如张炜博士所调查，基层政府的重要职责就是进行矛盾调处和维护社会稳定，舒缓社会冲突。

第三种观点，则认为信访制度是公民对国家机关的监督机制。监督制度以监督行政机关以及其他国家机关依法行使职权为目的，通过公民投诉，对于违法的国家机关和工作人员给予纠正、制裁等处罚。信访制度在实际操作过程中就起到了这方面的作用。

第四种观点，认为信访制度是一种利益表达机制。公民通过信访渠道，向国家机关工作人员、人大代表等反映自己的利益诉求，希望得到有利保护和促进。信访作为一种制度化的表达渠道，可以避免民众通过非制度化甚至非法的方式表达，避免街头政治和暴力行为的出现，进而引发政治不稳定。在现实状况中，信访制度也确实发挥了这方面的作用。例如前述的张s案例中，若张s无法通过信访渠道表达，其很有可能动员代课教师投入街头政治，引发群体性事件甚至政治暴动。

第五种观点，认为信访制度是一种联系群众、建立公共关系、为政府提供政策咨询的制度。2005年《信访条例》第一条在阐述立法目的时就将“保持各级人民政府同人民群众的密切联系”[62]作为信访工作的首要目标。而提供政策咨询这一职能，则是从信访机关的实际工作出发而提出的。信访机关实际上只起到了“秘书”和“邮局”的功能，其将访民提供的问题分门别类地依照法律和法规的规定转交有权处理的机关处理。信访部门在转办的同时，应定期汇总信访信息，从制度和政策设计上探寻产生这些问题的根本原因，为领导决策提供依据。

上述五种观点，是学界主要的观点。纵观这些观点，我们不难看出这样一种现象，即对于信访制度的模糊认识。信访制度改革的前提，是对信访制度功能的清晰认识。之所以会出现信访制度改革困境，与信访制度没有清晰定位有很大的关系。而信访制度究竟应该发挥什么功能？在本文的第三章中笔者将详细论述。

 

 

 

第三章  去还是留：政治现代化背景下的信访制度

在前两章中，笔者分别从实际案例、文化社会背景因素两个视角对于我国现行的信访制度进行了分析透视。在第一章的分析中，我们看到了现行信访制度的尴尬困境，信访制度的博弈变成了一场信访者和地方政府争取和阻止高层权力介入的游戏，民众信访活动的目的变成了让高层领导了解和介入。在第二章的分析中，学界对于信访制度功能的五种不同阐述揭示了信访制度定位的模糊。在本章的分析中，笔者首先将介绍学界对于信访制度未来变革的几种观点，强化论、弱化论、折中论，之后阐述笔者对于信访制度未来的定位，最后提出笔者对于信访制度未来变革的设想。

一、强化论、弱化论还是折中论

强化论是实务界比较认同的观点。强化论者主张要重新构建信访体系框架，搭建“大信访”格局，通过立法统一规范信访工作，建立高效、富有权威的信访监察监督系统，赋予信访机关督办权、调查权、监督权甚至人事任免建议权、弹劾权，改变信访部门原有的转办工作方式，使信访部门拥有实权能够直接办理访民的诉求。这一种观点的理由是中国长期将处于行政主导的阶段，司法难以独立，与其希冀有门槛的司法机关树立起权威充分发挥作用，不如现阶段通过加大信访机关权力，使其能够更好起到化解社会矛盾、稳定社会的作用。[63]

强化论者强调信访制度的存在有其深厚的文化和社会背景。在这种文化规范下，人们已经形成了对于信访渠道的路径依赖。对于信访进行弱化甚至取消，将很难以进行推动。在信访与司法的关系上，他们强调了信访作为ADR的优点，认为信访作为一种纠纷解决机制，能够很好地弥补司法途径的不足和缺陷。司法权威的消减，并不是因为信访制度的发展，而是其本身的缺陷。欲发展司法权威，应从司法制度本身出发，而不应该归因于信访制度的发展。现在许多地方的信访制度改革实验基本上都是强化论的实践产物。

弱化论的持有者以社科院于建嵘研究员为代表。他认为信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集。信访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家治理的基础。信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善，不断诱发较严重的冲突事件。面对信访制度的运行困境，他主张短期的行政治标之策是给各级党政机关减压和给信访公民松绑，以减小信访的规模和冲击性，维护社会稳定。中期的法律治标之策是强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力，由司法机关承办目前积压在信访部门的案件。长期的政治治本之策，是撤销各级政府职能部门的信访机构，把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，并系统地建立民众的利益表达组织。[64]

折中论是对强化论和弱化论的折中，即对信访制度不主张强化，也不主张弱化，而主张进行法制驯化。折中论者与强化论者同样认识到信访制度的现实需求和文化社会背景，但其考虑到宪政和法治发展的未来以及信访制度本身的争议、信访制度变革不易，兼顾弱化论者的观点，主张对于信访制度进行规范，稳妥进行信访制度变革。这些学者认为当前对于信访制度进行变革未到时机。这种观点也是当前我国官方高层所认可的意见，高层认为信访制度的改革原则是“搁置争议，先规范再说”。2005年新《信访条例》的制定即贯彻了高层的这一思想。

如果说强化论是现实主义思想的产物，那么弱化论可以说来源于理想主义的思想。如果说强化论的主张是为了牺牲程序正义而追求实质正义，那么弱化论就可以被看作是为了保护程序正义而牺牲部分的实质正义。在笔者看来，弱化论是信访制度改革的理想图景，是信访制度改革的大方向，但现实状况下按照弱化论的观点，实施起来有相当大的现实困难和风险。而笔者的观点则兼具强化论和折中论的观点。下面就将论述笔者的观点。

二、信访制度的定位和信访制度改革

对于信访制度的变革，首先需要弄清楚的是信访制度的定位。在第二章中，笔者曾经列举了学界的五种观点，即权利救济、纠纷化解、监督、利益表达、咨询和联系群众。

考虑到中国社会现实和国外类似制度的架构，笔者认为行政信访制度应主要承担咨询和联系群众之责，兼顾权利救济功能，将纠纷化解、利益表达、监督的功能剥离出来。纠纷化解的功能应主要由社会组织调解、司法、行政复议的渠道解决，信访只起到一种底线性的权利救济功能。利益表达和监督功能逐步过渡由人大信访行使，逐渐发挥出人大民意机关和权力机关的功能。不过需要说明的是，在我看来，这种行政信访制度的定位是未来行政信访制度改革的定位，而不是现实行政信访制度改革的方向。现实行政信访制度的改革正如笔者在引言中所述，应结合与政治体制改革，在政治体制改革没有推进的前提下，不宜做出大规模的制度变革。行政信访制度改革应与政治体制改革相同，以稳妥为主。笔者认为应结合政治体制改革采取以下一些步骤。

短期的治标之策，我同意于建嵘研究员的观点，给各级党政机关减压和给信访公民松绑，以减小信访的规模和冲击性，维护社会稳定。中央弱化信访在政绩考核中的比例，弱化信访责任追究制，不再对上访公民的信访级别进行限制，严格禁止截访和对上访公民的打击报复。

中期的治标之策，鼓励和培育社会组织的发育，引导社会组织参与社会矛盾调处，建设类似于香港的和平绅士制度。人大开始试行常委全面专职，发挥人大常委在监督和民意表达的作用。建设素质过硬的法官和检察官队伍，提高法院的审判水平，改变政法委定案机制。加强新闻媒体舆论监督功能。信访制度本身不再实行信访责任追究制，逐步将信访案件引导到司法途径和人大途径加以解决。

长期治本之策，推行基层地方自治，推行地方行政机关负责人公推公选，扩大民主程度，增强人大作用。系统建立民众的利益表达组织，将信访案件的解决彻底纳入司法和人大途径。

三、政治现代化的思考

正如笔者在引论中所谈到的，信访制度的命运很大程度上依赖于政治民主建设和政治体制改革。人民信访制度不过是中国政治制度的一个缩影，中国信访困境的背后，是本土的政治文化和政治现代化理念之间相互冲击碰撞的结果。信访制度的突破，在于政治体制改革的推进，在于中国政治现代化的进程。

中国政治现代化正如一些学者所分析，它走了一条完全不同于西方的道路。西方的政治现代化是先提出个性解放、自由平等、分权制衡等法治思想，然后建立民主政权，最后通过制定一系列法典保护民主革命的成果。而中国政治现代化事先未经充分的法治思想启蒙，也不是在民主政权已经建立的前提下进行的，它走了一条从中央集权到法律制度建设再到思想启蒙的奇特道路。[65]中国的信访困境就是这条奇特道路上遇到的一个坎坷。要想根本越过这个坎坷，还需从思想启蒙入手，重走西方的政治现代化之路，从自生自发的秩序开始建构真正的制度体系。苏力曾言：“（中国）立法者和法学家往往不是强调法律回应社会，将社会中已经形成的秩序制度化，而是要求社会回应法律，希冀以国家强制力为支撑，首先人为地和有计划地创造一种社会秩序的模式，并且主要是以“先进”国家为标准，然后将中国社会装进这个模子里。”[66]没有先进的文化支撑，再好的制度也是空谈，信访制度的困境，中国司法的困局正说明了此点。培育民众的自由和法治意识，方才是政治现代化的迫切之路。

笔者愿以哈耶克此言作为本文的结束语：“严格意义的法律规则并不是立法者创造出来的，乃是社会自生自发的结果。”

 

 

2011年6月27日一稿

2011年8月24日二稿

 

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致谢

 

行文至此，回想撰写此文的近两个月时间，很多场景仍历历在目，令我百感交集。虽有完成文稿时的如释重负，但文稿的无法尽善尽美和各种不足也让我感到十分遗憾。不过尽管如此，我仍心怀感激，这毕竟是我近两个月的辛苦付出的结果，包含着我对于信访制度的思考，也凝聚着各位前辈对我们的指导和关照。如果没有此门课程的要求，或许我不会有动力去形成这5万字的研究报告。

感谢浦兴祖教授，在您的《当代中国政治制度》课程的课后讨论中，让我有机会和更多同学探讨信访制度。7月2日、3日博士生课程《中国行政制度研究》关于信访制度的讨论，也为我修改此文带来更多思考。

感谢高研院邓正来教授、孙国东博士主持的《自由秩序原理》读书小组，在你们的指导和帮助下让我对哈耶克的思想有了更好的认识，对于本文的写作带来了很大的帮助。

感谢我校图书馆文献传递组的老师，你们为我提供的文献传递让我免除了很多舟车劳顿，让我有更多时间能够投入本文的写作。感谢去年5月和8月和我一同前往M市和北京调研的同学，是你们的共同支持和帮助，让我有机会接触到这么多的访民。感谢为我调研提供经费支持的复旦大学团委。

感谢所有为本文写作提供了帮助的老师和同学。是你们的支持和帮助，才让我能够形成此文的初稿，谢谢你们。

是为致谢。