复旦大学“当代中国政治制度”课程假期调查报告。
报告题目：农村宅基地管理制度调研
作者姓名：李文杰
作者学号：10300170084
任课教师姓名：浦兴祖
完成日期：2011年8月1日
农村宅基地管理制度调研
一、 调研背景介绍
土地是农村经济发展和农民生产生活最重要的生产资料，十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地，是我国的一项基本国策。2008年11月2日，洛阳市人民政府发布了《河南省洛阳市人民政府关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，要求各县（市、区）人民政府，市人民政府有关部门，各有关单位认真贯彻落实《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》和《村庄和集镇规划建设管理条例》，规范和加强农村宅基地管理，三年来，洛阳市农村宅基地管理情况已有很大改善。但2011年上半年，我县新修高速公路，对拆迁农民住宅的巨额赔偿使农村非法建房成风，同时，在农民正常建造住宅的过程中，由于宅基地的管理使用不当而产生的邻里纠纷频发，农村宅基地管理再次被有关部门提上议事日程。在此背景下，我对所在乡农村宅基地的管理制度进行了初步的调查研究。
二、调研目的
通过对农村宅基地管理制度的调研，在完成课程暑期作业，锻炼自身社会实践能力的同时，了解当前我国基层土地管理的现状，体会理论与现实的差距，力求找到农村基层土地管理的改进办法，为切实维护广大农民的切身利益进言献策。
三、调研概况
2011年7月10日至7月15日，我在亲戚家的商店对来购买日常物品的顾客进行了随机的问卷调查，此次调查共发放问卷50份，回收46份，回收率为92%，有效问卷数42份，有效率为84%。问卷以及结果见附件一。
2011年7月21日，在父亲的联系下，我走访了本村一正在建房的农民王老伯，王老伯今年48岁，有两个儿子，均已成年，到了谈婚论嫁的年龄，农村人结婚也少不了一所房子，因有两个儿子，王老伯盖的是两层半楼房，最上面为防漏雨所用，目前房子已处于封顶阶段，主体基本已经完工。我就其申请宅基地以及建房整个过程中的相关问题对他做了一次访谈，访谈资料见附件二。
2011年7月25日，带着在对王伯的访谈以及回收的问卷中发现的问题，并查阅了相关的法律文件后，我走访了所在乡的国土资源所张副所长，张副所长担任副所长已有若干年，对于土地所的工作情况以及基层宅基地的管理都有相当的了解，对张副所长的访谈资料见附件三。
四、问题分析与建议
对王伯的访谈给我感触很大，从他身上我看到了中国农民的朴实，对于政府或者说是自己的村委会是极度的信任，而他对于相关法律知识的缺失也使我很吃惊，不过正如王伯所说，知道这些有什么用，村干部一手遮天，法律法规的作用十分微弱。在此后的时间内，我也在村里随机访问了一些已经成家或正在盖房的农户，果然，他们大多数都没有宅基证，和王伯的情况相差无几，问卷调查的结果也证实了这一点。在盖房的过程中因为宅基地的纠纷而发生口角甚至家族间的斗殴事件的情况也有，农村宅基地的管理失当已经成为农村的一个不稳定因素。
对张副所长的访谈使我感到了一种陌生感，尽管事先已经告诉他此次访谈仅为学习之用，但他仍坚持不允许我录音，只好用笔录，访谈所得资料也与在群众中的问卷调查以及随机走访所得情况大相径庭，相比之下，我更相信从群众中所得的资料，张副所长给我的只是法律法规的原版，而实际上，大部分的法律文件都得不到执行。当然，这是中国政府官员的通病，在调研之前我就已经预料到了访谈的结果，所以张副所长给我的回答并不让我感到意外。
通过在基层农民中调查，笔者认为，本乡农村宅基地管理主要存在以下问题：
（一）层级管理严重缺失
农村宅基地的审批管理需要经过八个严格的层级审批程序：个人申请——村委会审核——联合勘察现场——公示——乡镇街道办事处审核——乡国土所审核——县国土资源局审核——县人民政府批准。而本乡的实际运作程序只有前两个，后六个程序要么没有，要么就只是形式。而解决潜在的纠纷的关键就在于由乡镇街道和国土所对土地进行的联合现场勘查，这一勘查的目的主要是土地使用权属的审核，是否符合规划以及用地条件，正是为了避免未来建房的过程中出现的因宅基地相互重叠而引发的纠纷。
层级管理的缺失也事实上助长了村级干部一手遮天的违法行径，上层管理松懈，使本应属于县政府的事关农村稳定的宅基地审批大权落在村里的几个干部身上，造成村干部认钱不认地，交钱就放行，没钱怎么都不行的畸形管理体制，问卷中80%以上的群众认为申请宅基地十分困难，与层级管理的缺失不无关系。在这种上部虚弱，而基层尾大不掉的体制下，很容易滋生腐败。层级管理的目的就在于加强上级对下级的领导，上级对下级的工作应该实行定期的监督与检查，而在农村宅基地的管理中，县乡级政府与村级委员会形成了一条联系紧密的利益链，村级掌管全部事务并将矛盾与纠纷限制在基层，县乡级政府可以从农村土地使用费中渔利，因而对村级管理睁一只眼闭一只眼，而在这个利益链之外，是广大农民严重受损的切身利益。
（二）民主制得不到贯彻
根据《中华人民共和国土地管理法》规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，经村民代表会议或村民会议讨论通过，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布，报经乡（镇）人民政府审核后，逐级上报上级人民政府审批，并实行用地指标，审批条件和审批结果三公开的制度。而本乡宅基地申请的审批权完全落在个别村干部的手中，乡级政府公开的审批程序成了一纸空文，政府公告在群众中起到的信息传递作用甚微，仅有35.7%的人表示从中得到了一定的信息。我所在村更是完全没有召开过村民代表大会，在我走访村民的过程中，大多数村民表示在选举时选过村民代表，但之后代表的工作就基本不了解了，有些村民本身就是村代表，他们表示自己被选上也是通过托关系或者用钱买的选票，民主选举在基层政权中基本不存在，更遑论民主决策了。农民集体所有的宅基地成了个别村干部用以谋利的私人财产。
另外，根据法律规定，收取的宅基地使用费实行村有乡(镇)管、专户储存，专款专用，主要用于本村的公共设施和公益事业建设，任何单位和个人不得侵占、挪用。并应建立严格的财务管理制度，公开账目，接受群众监督。这也是基层村务公开的要求，然而，在我调查过程中，农民普遍表示对自己交的费用用到了哪里一概不知，只是拿到了一个收据，证明已经交过费用。95%的人认为政府对于宅基地使用费的使用情况并不透明。农民对本属于自己的权利既不知情，更不知如何去行使，人民当家作主在他们听起来甚至只是一个笑话，经常有农民说我毕竟只是一个孩子，只知道书本上的高谈阔论。在农村地区，民主不仅仅在实际中难以实行，在理论上也只是少数人知道的天方夜谭。
（三）政府实际作用微弱
用王伯的一句话来概括政府的作用：零作用，收了钱之后就不管事。问卷调查显示，给政府打分在80分以上的人为0，而八成以上的人认为政府的表现是不及格的。各级政府在宅基地的申请和审批过程中扮演着重要角色，本乡主要是村级政府掌管审批权。而在取得土地使用权之后，各级政府却不约而同的采取了踢皮球的策略，村里说应该找乡里解决，乡里说应该找村里解决。在与张副所长的交谈中，他也不自觉地采取了这种手法，对于敏感问题，要么让我找村里，要么找乡政府或县政府，而土地所对于这些问题则持回避态度。结果最终只有村民私下解决。问卷结果显示，90.5%的人都是通过私下手段解决纠纷，而政府作为人民的公仆，竟然只有区区的9.5%，法律途径为0，大部分农民表示一般都不喜欢上法庭，一是由于太麻烦，二是由于对法律法规也不太了解，三是由于大家同住一个村，抬头不见低头见，不用搞到那个地步。在极端情况下，有些村干部甚至故意躲着正在建房的群众，使政府在群众中的威信下降。村民私下解决的结果是很不彻底的，往往是口头承诺或没有法律效力的协议，因而埋下了进一步产生冲突的隐患。
（四）两证发放困难
根据《河南省〈土地管理法〉实施办法》（第二次修正）规定，经批准使用的宅基地，按照批准权限由县级或乡级人民政府发给《农村居民宅基地用地许可证》，由乡（镇）人民政府土地管理所核定使用土地。住宅建成后，经验收，符合建设规划定点要求和用地规定的，凭用地许可证向乡（镇）人民政府土地管理所申报土地登记，由县级人民政府核发《集体土地建设用地使用证》。而实际上，问卷结果显示，仅有2.4%的人拿到了两证，11.9%的人拿到了其中的一个，而85.7%的人至今尚未拿到其中任一个，王伯也表示在建房过程中最困难的就是领证阶段，农民建成新居，甚至已搬进去住了一段时间后仍拿不到证的情况普遍存在。在对张副所长的访谈中我也提到了这个问题，但张副所长以踢皮球的方式回避了这个普遍存在的敏感问题。
已建房的农民没有两证在与邻里发生纠纷时便处于不利的地位，无法证明自己已取得了宅基地的使用权。目前政府采取的措施是给交过钱的人发放一张加盖公章的收据，证明已经缴纳过费用，而这张收据只在签署收据的相关官员任期内有效，同样不能解决长期问题。因而，如何实现两证的合理发放是政府部门需要考虑的事项之一，也是实现农村稳定所要解决的制度问题。
针对以上问题，结合我在走访过程中对农户的随机访问，我认为，农村宅基地的管理应着重做好以下几方面的工作：
（一）切实加强对相关干部的教育，使其树立人民公仆的意识，认识到农村宅基地管理的重要性。
政府在宅基地管理中处于中坚地位，农民本身对于相关政策并不了解，因而就需要政府认真履职，维护好广大农民的切实利益。而做好这一工作的前提就在于政府官员本身素质的提高，教育人者首先应该受到教育。应定期或不定期举办对土地管理人员的教育活动，使其认识到加强农村宅基地管理不是一个单一的土地问题，而是事关农村稳定、人民安居乐业的一项重要工作，也是加强村镇规划管理，建设社会主义新农村的一项重要环节。在调研中，农民普遍表示政府在管理方面作用微弱，政府在农民中的形象亟待提高。这与相关干部只收钱而不管事有很大关系，尤其是村级干部往往是通过非法方式当选，因而在以公益谋私利方面更是变本加厉，更应首先接受教育。
基层干部直接与人民群众接触，其行为直接关系到政府在人民心目中的地位，而基层又远离高层的监督与控制，中央的相关法律法规也最难到达基层，因而最容易出现问题。所以，切实加强基层干部自身的素质，实现基层自身在没有高层监督的情况下正常运转，不仅有利于维护政府形象，也有利于加强基层政权的建设。乡、村级领导干部要经常到基层了解民情民意，争取早日发现并解决矛盾，而不是平日不管不问，等出事了就乱踢皮球，推卸责任，甚至躲着群众，任矛盾肆意发展。农民对于政府往往存在着畏惧心理，由政府出面解决矛盾，由于政府的权威性，矛盾可以得到一次性的解决。因而，加强对基层干部的教育，充分发挥基层政府的作用，是改善农村宅基地管理需要首先解决的问题。
（二）加强对基层工作的监督，包括上级对下级的监督和人民对政府的监督。
基层干部只手遮天，独揽大权在很大程度上是由于监督管理机制的缺失。而首先是由于上级对于村级管理的放任，使农民产生了县官不如现管的心态，有话而不敢言。因而，首先应加强的是上级对基层的监督，要将宅基地的管理情况列入基层干部任期内的年终考核和离任前考核内容，将宅基地的管理与政绩挂钩，并建立专门监督土地工作的机构，而不仅仅是依靠上级土地管理部门，因为二者之间可能存在利益上的关联，一个相对独立的监管机构才能发挥出最大的实际的效用。
群众直接与基层干部相联系的群体，对于基层干部的工作了解的也最多，其监督作用长期得不到发挥，一方面是由于农民维权意识薄弱，另一方面是由于缺乏相应的渠道。我走访的农民大多表示自己并不知道政府对于收取的宅基地使用费应该公布，也不知道审批应经村民代表大会讨论。因而，一方面要加强农民的教育，提高广大农民自身的维权意识；另一方面，应在乡和县政府中设立专门地农民接待处，或设立24小时开通的农民专线，由专人倾听农民的意见，以加强对基层干部工作的了解。
（三）加强宣传教育，提高广大农民自身的素质。
在我走访的过程中，农民表现出了固有的朴实，有些甚至不知道农村土地是集体所有的，认为土地都是国家的，国家说怎么分就怎么分。也有些人认为土地是自己买的，想怎么用就怎么用。这些错误的看法应立即得到纠正。因而，要加强对农民的法制宣传，摒弃落后传统意识，树立土地公有的观念，提高农民守法尤其是用法的自觉性，使农民真正知道自己的权利，并会用法律手段维护自己的权利。真正的力量存在于民众之中，农民是农村最大的组成部分，提高农民自身的素质，使农民积极参与进关系自己切身利益的农村宅基地管理，是永久性地解决这一问题的良药。
我认为，农民不是不愿懂法，而是不能懂法，大多数农民都不知道应该去哪里找相关的法律法规，只是听信村干部的口述以及亲朋好友的口耳相传，他们对于知识有很强的渴求欲，我相信，只要给予合适的途径，给他们提供相应的资源，农民自身是可以实现素质的提高的。值得庆幸的是，在我即将结束调研之际，姚凹村已经建立了村民图书室，村民可以免费借阅各种书籍，这一制度目前正在推广之中，相信会大有裨益。
五、心得与体会
此次调研历时约半个月，在这段时间里，我广泛接触了本村的农民群众，为获得第一手的资料，我亲历了一位亲戚家的建房过程，并目睹了水利纠纷的产生，这一纠纷至今尚未得到解决，各级干部亦没有出头，我也将继续观察下去。
这是我的第一次实地调研，从书本至实际，从理论至现实，跨越的不仅仅是校园，还有对大学生心理的考验。大学生普遍涉世未深，还不知道这个社会的深浅。在调研中，我不止一次的被人当作笑谈，不知道可笑的是我，还是他们。一心只读圣贤书，两耳不闻窗外事，我想，这是对我们最好的描述。在今天的中国，制度已经有了一大堆，我们也宣称自己的社会主义法律体系已经建成，然而，徒善不足以为政，徒法不足以自行，我们缺少的不是法律，而是法律的实施。农村人民都是善良纯真的，他们在政府面前真的是表现的手无缚鸡之力，中国的农民是世界上最能忍的民族，不到走投无路，他们都能得过且过，但他们中间是有力量的，而这种力量需要我们的当权者知道。
以前没有与政府官员接触过，在此次出发之前，父母也是极力阻拦，说到了那得到的肯定是官腔与官话，我们家又没有什么人可以托关系，人家都是老油条了，打发你一个大学生还不容易。结果可想而知，我在张副所长那一无所获。不过我得到的是中国政府官员固有的高姿态，或者说在平民百姓面前的高姿态，如果有关系的话可能会得到一点真实的情况。不过这也算是一点收获吧。
感谢浦老师的这项作业，让我真正的体会到了中国的现实，书本上的知识远远不够，没有了与实际的结合，任何理论也只是空话。我想这也许就是此次调研给我上的最好的一课吧。
主要参考文献：
1、《河南省洛阳市人民政府关于进一步加强农村宅基地管理的通知》
2、《河南省农村宅基地用地管理办法》
3、《洛阳市土地管理办法》
4、《中华人民共和国土地管理法》
5、《中华人民共和国土地管理法实施条例（2011年修正）》
6、《河南省〈土地管理法〉实施办法》
农村宅基地管理是事关每一位农民切身利益的重大问题，各位叔叔阿姨肯定都与这一问题打过交道，子女成家立业或家中住房紧张都少不了要申请宅基地以建设新居。那么，您在申请以及建造住宅的过程中遇到了哪些问题呢？希望您能抽出一分钟时间来帮助我们完成这份调查问卷，问卷中不包含任何可能会泄露您的个人信息的问题，请放心填写。在整个调研中，您的意见将作为重要的数据参考资料支持我们的结论以及帮助我们的学习，谢谢您的配合！
（ ）1、您觉的申请宅基地的困难程度为
A．困难（35人，83.3%） B.一般 （7人，16.7%） C.很容易
（ ）2、您认为政府对于收取的宅基地使用费的使用是否透明？
A.是 （2人，4.8%） B.否（40人，95.2%）
（ ）3、您在建房过程中是否与邻里发生过纠纷？
A.是（请做第4题）（30人，71.4%）
B.否（请做第5题）（12人，28.6%）
（ ）4、解决这些问题您主要是通过什么手段？
A.私下解决（38人，90.5%） B.村干部或乡政府调解（4人，9.5%） C.法律手段 D. 其他
（ ）5、您觉得建房的顺利进行主要靠的是什么?
A.政府出面 B.自己按章办事（26人，61.9%） C.亲朋关系 （10人，23.8%） D.其他（6人，14.3%）
（ ）6、你对于有关农村宅基地管理的相关法律法规是否了解？
A.非常了解 B.知道一点（35人，83.3%） C.完全不知道（7人，16.7%）
（ ）7、您获取有关申请宅基地的信息的渠道主要是
A.政府公告（15人，35.7%） B.亲朋好友（25人，59.5%）
C.自己阅读法律文本（2人，4.8%） D.其他
（ ）8、您是否取得了《宅基证》或《集体土地使用证》？
A.两个都有（1人，2.4%） B. 只有一个（5人，11.9%）
C.都没有（36人，85.7%）
（ ）9、如果满分为100，您给政府在您申请宅基地的过程中所起的作用打多少分呢？
A.80分以上 B.60到80分（5人，11.9%）
C.60分以下（37人，88.1%）
祝 您 身 体 健 康 ，生 活 愉 快！
附件二、对王伯访谈所得的资料
笔者：王伯您好！最近盖房您也很辛苦，首先谢谢您能在百忙之中抽出时间来接受这次访谈。
王伯：没事没事，农村娃学习重要得很，我也很高兴能被大学生采访一次啊！
笔者：您盖房前申请使用土地的程序主要有哪几步呢？
王伯：主要是先给村里写申请，村委派人来调查家里的基本情况，认为确实属于危房或住房紧张的，将情况报至乡里，乡里只要一看到村里已经调查过，在村里已经认可，乡里基本没什么问题，其实在村里能否过关主要取决于有没有交钱。
笔者：钱是交给谁呢？
王伯：交给村里，然后村里再交给乡里。
笔者：那村里中间会不会扣下一点钱?
王伯：估计肯定要扣一点。
笔者：申请到哪一级可以开始建房呢？
王伯：应该是由乡里再报到县里，但实际上到乡里之后就可以开始建房了，县里只是走个程序，记录一下名字，留个底就行。
笔者：那乡里有没有人来勘察呢？
王伯：乡里县里都是只批申请，走个程序，整个过程主要是由村干部掌握的，只要钱交了，村干部把申请递交上去，基本上就能行了。
笔者：收费情况是怎么样的？这些费用的使用透明吗？
王伯：基本是一亩地一万二，我们哪里知道这些钱都用到哪里去了，只是村干部说让交钱，村里说交到乡里了，乡里说交到县里了，总之把钱交了就行。
笔者：在申请的过程中哪一步您认为最为困难？
王伯：交钱不困难，最为困难的是交了钱之后，房子盖好了，也搬进去了，但准建证，宅基证拿不到手，我到现在还没拿到宅基证，咱村80%以上的人也没有拿到宅基证，我只有一个加盖了公章的收据，证明是交过钱了。
笔者：在建房的过程中发生了哪些纠纷以及产生纠纷的原因是什么？
王伯：主要是与别人建房发生位置上的冲突，双方建房位置有重叠的部分，原因主要是村干部不指定地皮，只是说那一块就是宅基地，你们自己调整地块建房，四至是村里随便填的，结果导致出现了很多交叉重叠的地方。
笔者：这些纠纷是怎样解决的？
王伯：全是私下解决，占用别人的地，用其他生产队的水源等都是说好话，买东西等解决的，村干部不出头，根本不露面。
笔者：就是说全部是私下解决，既没有村里干部调解，也没有法律手段?
王伯：嗯，私下调解。
笔者：您对于有关土地使用的法律法规的了解如何？获取信息的渠道主要有哪些？
王伯：主要是村干部告知的，他说你是危房或你家住房紧张那就是对的，他给你说些什么，交多少钱，交到哪里，具体的法律法规我也不知道。
笔者：乡里对相关的政策没有公示吗？
王伯：有，但看那个有什么用？村里说你合法就合法，不是危房也能给你划成危房，县官不如现管啊。
笔者：您认为政府有关部门在您建房过程中发挥的作用如何？
王伯：零作用！基本上都是收了钱不管事，其它问题你都自己解决。
附件三、对我乡国土资源所张副所长访谈所得资料
笔者：张副所长您好！十分感谢您能抽空接受这次访谈。
张：有什么问题你就问吧！
笔者：好。咱们乡关于土地利用的规划有没有专门用于宅基地的地块？主
要是哪种类型的土地？如果占用耕地的话采取什么补偿措施呢？
张：不同的村有不同的情况，视具体情况而定，一般宅基地主要占用的是荒地和空
闲地，比如姚凹村，而北陈村土地已全被开垦为耕地，制定规划时会留有宅基
地的地块，在未建房时作为耕地，建房时坚持占一补一的原则，要在其它地区
开辟出新的同等面积和质量的耕地。
笔者：制定规划时都要遵循哪些原则？
张：既要节约用地，合理用地，同时也应该照顾到人们的日常生活，其实没有固定
的原则，有很大的灵活性。
笔者：《农村居民宅基地用地许可证》和《集体土地建设用地使用证》的发放情况怎么样呢？
张：这个问题不好回答，有发的，也有没发的，没发的主要是条件尚不满足。
笔者：那都要满足什么条件呢？
张：两证所需的条件不同，前者是由乡政府颁发的，而后者是由县政府颁发的，你可以去咨询一下他们那里的人。
笔者：农民申请建造住宅使用宅基地的费用如何？是怎么计算的？使用情况？
张：一般是按户计算，不同的村有根据占地类型由不同的标准，使用情况会在每一个村进行公示，你可以回村看一看。
笔者：可我们村根本就没有啊。
张：按规定都应该有，这是你们村干部的疏忽。
笔者：在村里的申请递交上来以后，乡里是否还会下村里勘察地界，权属争议呢？
张：一般我们会派专人下去的。
笔者：在咱们乡土地所工作的过程中，遇到农户有关宅基地问题的纠纷时一般是怎样解决的？
张：一般是由我们出头调解，或者找村里有威望的人士进行裁决，一般都是些是小问题。
笔者：对于违反规划建设住宅的行为咱们有什么处罚措施？
张：这种情况很少，我们对于下面的监督很严，报上来的申请材料如果违反了规划是不能得到批准的，确有这种情况的话，由上面的土地局或乡政府责令限期拆除新建的住宅并退还占用的违反规划的土地。